LATIHAN SOAL DAN KISI-KISI Teori dan Praktik Pendaftaran Tanah

a. Politik Hukum Agraria dalam sistem pendaftaran tanah, mempunyai kaidah-kaidah yang mengatur tentang konsep, asas dan tata cara pendafataran tanah di Indonesia. Apa tujuan dari sistem pendaftaran tanah untuk mencapai kaidah/ tujuan/visi/misi dalam hukum agraria (UUPA) tsb ?

-Pasal 3 PP Nomor 24 Tahun 1997, dinyatakan pendaftaran tanah bertujuan:

1) untuk memberikan kepastian hukum dan perlindungan hukum kepada pemegang hak atas suatu bidang tanah, satuan rumah susun dan hak-hak lain yang terdaftar agar dengan mudah dapat membuktikan dirinya sebagai pemegang hak yang bersangkutan;

2) untuk menyediakan informasi kepada pihak-pihak yang berkepentingan termasuk Pemerintah agar dengan mudah dapat memperoleh data yang diperlukan dalam mengadakan perbuatan hukum mengenai bidang-bidang tanah dan satuan-satuan rumah susun yang sudah terdaftar;

3) untuk terselenggaranya tertib administrasi pertanahan.

b. Untuk mencapai tujuan tersebut maka dibutuhkan asas-asas hukum sistem pendaftaran tanah, sebutkan dan jelaskan ?

Pendaftaran tanah dilaksanakan berdasarkan asas sederhana, aman, terjangkau, mutakhir dan terbuka. (Pasal 2 PP Nomor 24 Tahun 1997):

1)   Asas Sederhana dalam pendaftaran tanah dimaksudkan agar ketentuan-ketentuan pokoknya maupun prosedurnya dengan mudah dapat dipahami oleh pihak-pihak yang berkepen­tingan, terutama hak atas tanah. Serdaha harus dipahami hemat dalam arti efisien baik biaya, waktu dan prosedurnya, sedang tuntas bisa dipahami sebagai suatu perbuatan (tindakan) yang efektif artinya tidak berbelit-belit dan prosedurnya terlaksana dengan baik sehingga terlihat hasilnya.

2)   Asas Aman dimaksudkan untuk menunjukkan bahwa pendaftaran tanah perlu diselenggarakan secara teliti dan cermat sehingga hasilnya dapat memberikan jaminan kepastian hukum sesuai tujuan pendaftaran tanah itu sendiri. makna aman pada dasarnya lebih mengacu pada suatu akibat dari perbuatan subyek hukum, akan tetapi bukan mengacu pada hasil atau obyek hukum dari dilaksanakan pendaftaran tanah tersebut.

3)   Asas Terjangkau, bahwa asas ini dimaksudkan keterjangkauan bagi pihak-pihak yang memerlukan, khususnya dengan memperhatikan kebutuhan dan kemampuan golongan ekonomi lemah. Pelayanan yang diberikan dalam rangka penyelenggaraan pendaftaran tanah harus bisa terjangkau oleh pihak yang memerlukan. Asas terjangkau mempunyai maksud pada konsep efisiensi biaya artinya diharapkan golongan ekonomi lemah bisa menjangkau biaya yang dibebankan atas pendaftaran tanah.

4)   Asas Mutakhir dan Terbuka, bahwa Asas ini dimaksudkan adanya kelengkapan yang memadai dalam pelaksanaannya dan keseimbangan dalam pemeliharaan datanya. Data yang tersedia harus menunjukkan keadaan yang mutakhir. Perlunya diikuti kewajiban mendaftar dan pencatatan perubahan-perubahan yang terjadi di kemudian hari. Asas ini menuntut pula dipeliharanya data pendaftaran tanah secara terus-menerus dan berkesinambungan, sehingga data yang tersimpan di Kantor Pertanahan selalu sesuai dengan keadaan nyata di lapangan. Sedangkan yang dimaksud dengan Asas Terbuka yaitu agar data-data tanah di kantor BPN bersifat terbuka untuk publik. dan masyarakat dapat memperoleh keterangan mengenai data yang benar.

c. Apa konsep yang dipilih dalam sistem pendaftaran tanah di Indonesia, sebutkan dan jelaskan?

a)  Konsep yang dipilih adalah Sistem publikasi yang digunakan UUPA dan PP    No.24/1997 adalah stelsel publisitas negatif (berunsur positif).

-Alasan pemilihan konsep ini adalah untuk efisiensi dan efektifitas pendafataran tanah, atas pertimbangan wilayah Indonesia yang terbentang dan terbagi atas pulau-pulau.

-Penjelasan atas sistem tsb adalah: Sistemnya bukan negatif murni (mengandung unsure positif), karena dinyatakan dalam Pasal 19 ayat (2) huruf c, bahwa pendaftaran menghasilkan surat-surat tanda bukti hak, yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat, demikian juga dinyatakan dalam Pasal 23 ayat (2), 32 ayat (2) dan 38 ayat(2). –artinya stelsel publisitas negatif, bentuk karakter negatif dinyatakan secara tegas dalam penjelasan pasal 32 PP No. 24 tahun 1997 yang menyatakan bahwa pendaftaran tanah diselenggarakan tidak menggunakan sistem publikasi positif, namun negatif. Karakter negatif muncul karena tidak adanya kompensasi yang diberikan apabila terjadi kesalahan atau kekeliruan dalam rangka penerbitan sertifikat hak atas tanahnya, yaitu terdaftarnya nama seseorang di dalam register bukanlah berarti absolute menjadi pemilik tanah tersebut apabila ketidakabsahannya dapat dibuktikan oleh pihak lain –Berkarakter stelsel publisitas positif. Karakter positif tersebut dapat dilihat antara lain: 1) Adanya panitia pemeriksaan tanah “barrister and conveyancer” yang disebut panitya A dan B yang tugasnya melakukan pengujian dan penelitian ” examiner of title“. dari penelitian tersebut maka akan dilakukan pengujian dan menyimpulkan bahwa setidaknya berisi: pertama, lahan atau bidang tanah yang diajukan permohonan pendaftaran adalah dalam keadaan baik dan jelas; kedua, bahwa atas permohonan tersebut tidak ada sengketa dalam kepemilikannya; ketiga, bahwa atas kenyakinan panitia permohonan tersebut dapat diberikan; keempat, bahwa terhadap alat bukti yang dijadikaan alas hak untuk pengajuan pendaftaran tidak ada orang yang berprasangka dan keberatan terhadap kepemilikan pemohon tersebut. Tujuannya untuk menjamin kepastian hukum tanah yang didaftarkan (pasal 19 UUPA).

b) dari mana sumber konsep tsb?

Sumber konsep dari sistem pendaftaran yang berlaku di Australia yang lazim disebut Sistem Torrens. Torrens adalah nama penemu sistem tersebut. Sir Robert Richard Torrens adalah anggota First Colonial Ministry dari provinsi South Australia, mengambil inisiatif untuk mengintroduksi pendaftaran tanah yang di Australia, yang dikenal sebagai Real Property Act Nomor. 15 Tahun 1857-1858. Sistem ini kemudian di dunia dikenal dengan sistem Torrens atau Torrens System. Konsep kepastian hukum pada Torens System adalah bersifat Indefeasible Title yaitu Negara menjamin kebenaran data-data tanah (baik yuridis maupun fisik) yang disajikan dalam buku tanah dan bertanggungjawab atas data-data tersebut sehingga, jaminan kepastian hukum atas data-data tersebut bersifat mutlak. Adanya jaminan konpensasi ganti rugi oleh Negara apabila terdapat kesalahan atau kekeliruan prosedur.

c) kelebihan dan kelemahan konsep Torrens tsb?

Pendaftaran tanah yang dianut oleh sistem Torrens ini tentu mempunyai kelebihan dan kelemahan. Keuntungan pendaftaran sistem Torrens ini, yaitu 1) menetapkan biaya-biaya yang tak dapat diduga sebelumnya, 2) meniadakan pemeriksaan yang berulang-ulang,      3) meniadakan kebanyakan rekaman, 4) secara tegas menyatakan dasar haknya,             5) melindungi terhadap kesulitan-kesulitan yang tidak tersebut dalam sertifikat,                  6) meniadakan  (hampir tak mungkin) pemalsuan, 7) tetap memelihara sistem tersebut tanpa menambahkan taksasi yang menjengkelkan (berbelit-belit), oleh karena yang memperoleh kemanfaatan dari sistem tersebut yang membayar biaya, 8) meniadakan alas hak pajak, 9) dia memberikan suatu alas hak yang abadi, oleh karena negara menjamin­nya tanpa batas. Keuntungan yang terdapat dalam pendaftaran sistem Torrens tersebut, dapat diambil beberapa hal, yaitu 1) dia mengganti kepastian dari ketidak-pastian; 2) dia shilling dan waktu penyelesaian dari bulanan menjadi harian (efektif dan efisien);        3) dia mengubah menjadi singkat (efektif) serta jelas dari ketidak-jelasan dan bertele-tele.

-Kelemahannya adalah memerlukan penyidikan dan waktu yang cukup lama, kondisi geografis di Indonesia pada saat itu belum memungkinkan, akan tetapi kondisi sekarang dengan adanya tehnologi mutakhir semua kelemahan semestinya dapat diatasi, dengan penerapan tehnologi mutakhir dalam sistem pendafatarn atas tanah.

2. Dalam Hukum Agraria dikenal dengan hak ulayat (Istilah dalam hukum adat), dan dikenal juga hak-hak lain yang sudah dikonsepsikan ke dalam Hukum Tanah Nasional (HTN).

a. jelaskan Hubungan Fungsional antara Hukum Adat dan Hukum Tanah Nasional ?

-Hubungan Fungsional antara Hukum Adat dan HTN maksudnya bahwa pembangunan Hukum Tanah Nasional harus dilakukan dalam bentuk penuangan norma-norma Hukum Adat dalam peraturan-peraturan perundang-undangan (menjadi Hukum yang tertulis). Dengan ketentuan bahwa selama peraturan-peraturan tersebut belum ada, maka norma-norma Hukum Adat bersangkutan tetap berlaku penuh. Hukum Adat dalam UUPA sebagai dasar Hukum Tanah Nasional, artinya dalam pembangunan Hukum Tanah Nasional Hukum Adat berfungsi sebagai sumber utama dalam memgambil bahan-bahan yang diperlukan, sehingga Hukum Adat dalam hubungannya dengan Hukum Tanah Nasional, bukanlah sekedar pemanis atau pernyataan kosong, melainkan harus diterima dan ditafsirkan sebagai kehendak yang sebenarnya dari pembentuk Undang-Undang yang melahirkan UUPA. Sedang dalam hubungannya dengan Hukum Tanah Nasional positif, norma-norma Hukum Adat berfungsi sebagai hukum yang melengkapi artinya keberadaannya sampai kapanpun harus dihormati serta tetap menjadi norma-norma atau nilai-nilai yang hidup.

b. Kita ketahui, bahwa dalam Konsiderans dinyatakan oleh UUPA, bahwa “perlu adanya hukum agraria nasional, yang berdasarkan atas hukum adat tentang tanah.” Juga, bahwa dalam pasal 5 ada pernyataan, bahwa “Hukum Agraria yang berlaku atas bumi, air, dan angkasa ialah hukum adat.” Jelaskan maksud dari konsideran tersebut ?

-Perlu adanya hukum agraria nasional, yang berdasarkan atas hukum adat tentang tanah diartikan bahwa norma-norma hukum adat yang telah dibersihkan dari unsur-unsur pengaruh asing dan norma hukum adat itu dalam kenyataannya masih hidup dan mengikat masyarakat. Konsiderans tersebut tersebut menunjukan, bahwa hukum adat merupakan sumber utama dalam pembangunan hukum tanah nasional. Konsepsi hukum tanah nasional bertujuan untuk mengembangkan pengertian yang bersumber dari hak ulayat sebagaimana dalam Pasal 1 Ayat (2), serta memerhatikan rumusan Pasal 1 Ayat (1) Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) mengakui dan menempatkan hak bangsa sebagai  hak penguasaan atas tanah yang tertinggi atas seluruh wilayah Indonesia sebagai kesatuan tanah air terhadap seluruh rakyat Indonesia yang telah bersatu sebagai bangsa Indonesia. Hal ini berarti bahwa hak-hak penguasaan atas tanah yang lain, termasuk hak ulayat dan hak-hak individual atas tanah sebagaimana dimaksudkan oleh penjelasan umum secara langsung atau pun tidak langsung semuanya bersumber pada hak bangsa.

-Pengertian hak bangsa tersebut, meliputi semua tanah dalam rumusan Pasal 1 Ayat (2) Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA), artinya dengan kata “seluruh” berarti seluruh bumi, air, dan ruang angkasa termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya di wilayah Republik Indonesia menunjukan bahwa tidak ada sejengkal tanah pun di negara Republik Indonesia yang merupakan tanah yang tak bertuan. (res nullius)

c. Konsepsi Hukum Agraria/ Hukum Tanah Nasional (HTN) adalah 1) HTN bersifat komunalistik, 2) HTN adalah Hak bangsa Indonesia, 3) HTN adalah Hak menguasai oleh Negara, apa makna konsepsi dari tiga hal tersebut, pengertian dan dasar pengaturannya ?

1) -UUPA menganut konsepsi hak tanah yang bersumber dari hukum adat, yaitu mempunyai dasar komunalistik dan mengandung corak privat serta diliputi suasana religius. Hal ini sesuai dengan sifat manusia sebagai dwitunggal sebagai individu dan makhluk sosial. Menguasai dan menggunakan tanah secara individual berarti bahwa tanah yang bersangkutan boleh dikuasai secara perorangan, dan tidak ada keharusan untuk menguasainya bersama-sama orang lain secara kolektif, namun dibalik ketentuan/peraturan menguasai dan menggunakan tanah secara kolektif bersama terbuka kemungkinan untuk diperbolehkan. Hal ini diatur dalam pasal 4 Ayat (1) yang menyatakan bahwa: “Atas dasar hak menguasai dari negara sebagai yang dimaksud dalam pasal 2 ditentukan adanya macam-macam hak atas permukaan bumi yang disebut tanah, yang dapat diberikan kepada dan dipunyai oleh orang-orang baik sendiri maupun bersama-sama dengan orang lain serta badan-badan hukum.

-konsepsi Hukum Tanah Nasional, bersifat komunalistik artinya disamping diakui hak perorangan atas tanah bersifat pribadi (individual) juga diakui unsur kebersamaan atas hak-hak atas tanah. Sifat pribadi hak-hak individual dimaksudkan menunjuk kepada kewenangan pemegang hak untuk menggunakan tanah yang bersangkutan bagi kepentingan dan dalam memenuhi kebutuhan pribadi dan keluarganya, sebagaimana dirumuskan dalam Pasal 9 Ayat (2) Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) menyatakan bahwa: “Tiap-tiap warga negara Indonesia baik laki-laki maupun wanita mempunyai kesempatan yang sama untuk memperoleh sesuatu hak atas tanah serta untuk mendapat manfaat dan hasilnya baik bagi dirinya sendiri maupun keluarganya.”

2) Hukum Tanah Nasional adalah Hak Bangsa (Pasal 1  UUPA):

(1) Seluruh wilayah Indonesia adalah kesatuan tanah air dari seluruh rakyat Indonesia yang bersatu sebagai Bangsa Indonesia.

(2) Seluruh bumi, air dan ruang angkasa termasuk kekayaan alam yang terkandung didalamnya dalam wilayah Republik Indonesia sebagai karunia Tuhan Yang Maha Esa adalah bumi, air, dan ruang angkasa bangsa Indonesia dan merupakan kekayaan nasional.

(3) Hubungan antara bangsa Indonesia dan bumi, air serta ruang angkasa termasuk dalam ayat (2)  pasal ini adalah hubungan yang bersifat abadi.

-Jadi, bumi, air dan ruang angkasa dalam wilayah Republik Indonesia menjadi hak dari Bangsa Indonesia, tidak semata-mata menjadi hak dari para pemiliknya saja. Demikian pula, tanah di daerah-daerah dan pulau-pulau tidaklah semata-mata menjadi hak rakyat asli dari daerah atau pulau yang bersangkutan saja. Dalam pasal 3 ayat 3 ini berarti bahwa selama rakyat Indonesia yang bersatu sebagai Bangsa Indonesia masih ada dan selama bumi, air dan ruang angkasa Indonesia itu masih ada pula, maka dalam keadaan yang bagaimanapun tidak ada sesuatu kekuasaan yang akan dapat memutuskan atau meniadakan hubungan tersebut.

-Hak-hak atas tanah yang langsung bersumber pada hak bangsa disebut hak-hak primer, meliputi: hak milik, hak guna usaha, hak guna bangunan dan hak pakai yang diberikan oleh negara sebagai petugas bangsa, sementara hak-hak yang bersumber tidak langsung dari hak bangsa adalah apa yang disebut dengan hak sekunder, meliputi: hak-hak yang diberikan oleh pemegang hak primer seperti hak sewa, bagi hasil, gadai, dan lain-lainnya.

3) Hukum Tanah Nasional adalah Hak Menguasai oleh Negara.

Pasal 2 UUPA

(1)    Atas dasar ketentuan dalam pasal 33 ayat 3 UUD dan hal-hal sebagai yang dimaksud dalam pasal 1, bumi, air dan ruang angkasa termasuk kekayaan alam yang terkandung didalamnya itu pada tingkatan tertinggi dikuasai oleh Negara, sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat.

-Perkataan “dikuasai” bukan berarti “dimiliki” artinya mengandung pengertian bahwa ketentuan tersebut memberi wewenang kepada Negara sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat pada tingkatan tertinggi terhadap penguasaan hak atas tanah.

(2) Hak menguasai dari Negara ditegaskan dalam ayat 1 pasal ini memberi wewenang untuk:

a. Mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persedian dan pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa.

b.Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dengan bumi, air dan ruang angkasa.

c. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa

3. Program Landreform dalam politik hukum agraria bertujuan memberdayakan petani dengan mewujudkan akses terhadap lapangan kerja, yang dijamin dengan akses terhadap modal dan pasar produksi. Program Landreform sangat ditentukan oleh kondisi suatu negara, sebab Landreform merupakan sasaran atau target yang harus diwujudkan oleh pemerintah suatu negara. Oleh karena itu, suatu negara yang telah beralih dari negara agraris menuju negara industri, berarti pemerintahnya mampu mewujudkan tujuan Landreform tersebut. a) Di Indonesia program Landreform meliputi apa saja? b) sebutkan dasar pengaturannya?

a)   Di Indonesia program Landreform meliputi:

(1)   Pembatasan luas maksimum penguasaan tanah;

(2)   Larangan pemilikan tanah secara absentee atau guntai;

(3)   Reditribusi tanah-tanah yang selebihnya dari batas maksimum, tanah-tanah yang terkena larangan absentee, tanah-tanah bekas swapraja dan tanah-tanah negara;

(4)   Pengaturan soal pengembalian dan penebusan tanah-tanah pertanian yang digadaikan;

(5)   Pengaturan kembali perjanjian bagi hasil tanah pertanian;

(6)   Penetapan luas minimum pemilikan tanah pertanian disertai larangan untuk melakukan perbuatan-perbuatan yang mengakibatkan pemecahan pemilikan tanah-tanah pertanian menjadi bagian-bagian yang terlampau kecil.

b)   Dasar utama dari landreform ialah UUPA masing-masing dalam:

(1)   Pasal 7 UUPA yang mengatakan: “Untuk tidak merugikan kepentingan umum, maka pemilikan dan penguasaan tanah yang melampaui batas tidak diperkenankan”

(2)   Pasal 10 UUPA Ayat 1: “Setiap orang dan badan hukum yang mempunyai hak atas tanah pertanian pada asasnya diwajibkan mengerjakan atau mengusahakannya sendiri secara aktif dengan mencegah cara-cara pemerasan; Ayat 2: “Pelaksanaan daripada ketentuan dalam ayat (1) Pasal ini akan diatur lebih lanjut dengan peraturan perundangan”

(3)   Pasal 17 UUPA Ayat 1; Dengan mengingat ketentuan dalam Pasal 7 maka untuk mencapai tujuan dalam Pasal 2 Ayat (3) diatur luas maksimum dan/atau minimum tanah yang boleh dipunyai dengan sesuatu hak tersebut dalam Pasal 16 oleh satu keluarga atau badan hukum; Ayat 2; Penetapan batas maksimum termaksud dalam ayat 1 pasal ini dilakukan dengan peraturan perundangan di dalam waktu yang singkat ; Ayat 3; Tanah-tanah yang merupakan kelebihan dari batas maksimum termaksud dalam ayat (2) pasal ini diambil oleh pemerintah dengan ganti rugi,untuk selanjutnya dibagikan kepada rakyat yang membutuhkan menurut ketentuan-ketentuan dalam peraturan pemerintah. Ayat 4; Tercapainya batas maksimum termaksud dalam ayat (1) ini yang akan ditetapkan dengan peraturan perundang-an,dilaksanakan secara berangsur-angsur.

Sebagai pelaksanaan dari ketentuan pokok yang telah disebutkan tadi telah ditetapkan Undang-undang nomor 38 Prp.tahun 1960 tentang penggunaan dan penetapan luas tanah untuk tanaman-tanaman tertentu, kemudian disempurnakan dengan Undang-undang nomor 20 tahun 1964 (L.N. 1964 no.188).Undang-undang no.38 Prp. tahun 1960 disusul undang-undang lainnya yaitu undang- undang 56 Prp.tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian.Pada mulanya keduanya dituangkan dalam bentuk Peraturan Pemerintah Pemgganti Undang-undang, kemudian berdasarkan Undang-undang nomor 1 tahun 1961 (L.N. 1961 no.3) disahkan menjadi Undang-undang. Sebagai aturan pelaksanaan dari perundang-undangan tersebut di atas berangsur-angsur kemudian keluar aturan pelaksanaannya yaitu :

(1) Peraturan Pemerintah nomor 224/1960 tentang pembagian tanah dan pemberian ganti rugi (L.N.1961 no.280,T.L.N.232);                                                                                           (2) Keputusan Menteri Agraria tanggal 31 Desember 1960 nomor SK. 978/KA/1960 tentang penegasan luas maksimum tanah pertanian;                                                             (3) Keputusan Presiden tanggal 5 April 1961 no.131/1961 yang kemudian diubah dan diperbaiki dengan Keputusan Presiden tanggal 6 September 1961 no.509/1961 dan Keputusan Presiden tang-gal 17 Oktober 1964 no.263 tentang Organisasi pengelenggara-an Landreform;                                                                                                 (4) Instruksi Menteri Dalam Negeri tanggal 18 September 1973 tentang larangan penguasaan tanah yang melampaui batas.

4. Istilah tata guna tanah biasa juga dikenal dengan istilah asingnya sebagai “Land Use Planning”. Apabila istilah tata guna tanah dikaitkan dengan obyek hukum agraria nasional (UUPA), maka penggunaan istilah tersebut kurang tepat. Hal ini dikarenakan obyek hukum agraria meliputi: bumi, air, ruang angkasa dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya. Sedangkan tata guna tanah hanya berobyek tanah yang merupakan salah satu bagian dari obyek hukum agraria. Maka istilah yang tepat adalah “Tata Guna Agraria” atau “Agrarian Use Planning” yang meliputi apa saja jelaskan?

a. Tata Guna Tanah (land use planning), b. Tata Guna Air (water use palnning). c. Tata Guna Ruang Angkasa (air use planning)

-Dalam ketentuan menimbang huruf a TAP MPR No. IX Tahun 2001 Tentang Pembaruan Agraria Dan Pengelolaan Sumber Daya Alam ditegaskan bahwa sumber daya agraria/sumber daya alam meliputi bumi, air, ruang angkasa dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya sebagai Rahmat Tuhan Yang Maha Esa kepada Bangsa Indonesia, merupakan kekayaan Nasional yang wajib disyukuri.

Penjelasannya adalah -Penatagunaan tanah adalah sama dengan pola pengelolaan tata guna tanah yang meliputi penguasaan, penggunaan dan pemanfaatan tanah yang berujud konsolidasi pemanfaatan tanah melalui pengaturan kelembagaan yang terkait dengan pemanfaatan tanah sebagai satu kesatuan sistem untuk kepentingan masyarakat secara adil (Pasal 1 PP No. 16 Tahun 2004 tentang Penatagunaan Tanah). Tanah adalah wujud tutupan permukaan bumi baik yang merupakan bentukan alami maupun buatan manusia. Pemanfaatan tanah adalah kegiatan untuk mendapatkan nilai tambah tanpa mengubah wujud fisik penggunaan tanahnya. Sedangkan pengertian penguasaan tanah adalah hubungan hukum antara orang per orang, kelompok orang atau badan hukum dengan tanah, sebagaimana dimaksud dalam UU No. 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria. Berdasarkan ketentuan Pasal 1 UU No. 5 Tahun 1960 pengertian bumi, selain permukaan bumi, termasuk pula tubuh bumi di bawahnya serta yang berada di bawah air. Sedangkan tanah menurut PP 16 Tahun 2004 ialah wujud tutupan permukaan bumi baik yang merupakan bentukan alami maupun buatan manusia. Penatagunaan tanah merupakan bagian dari sub sistem penataan ruang wilayah yang dituangkan dalam rencana tata ruang wilayah. Rencana tata ruang wilayah ialah hasil perencanaan tata ruang berdasarkan aspek administrative dan atau aspek fungsional yang telah ditetapkan.

*MOTTO BELAJAR: “TIDAK ADA ILMU YANG SULIT, JANGANKAN YANG NYATA, DAPAT DIPANDANG DAN DIRABA…SEDANGKAN YANG GHOIB, TERSEMBUNYIPUN SESUNGGUHNYA BISA DIKETAHUI”……..

*PESAN KEBIJAKAN….”HANYALAH KESOMBONGAN ORANG MERASA DIRINYA PANDAI KARENA SESUNGGUHNYA SEMAKIN KITA MENGETAHUI/MENGERTI, MAKA SESUNGGUHNYA PULA KITA AKAN MEMAHAMI BAHWA YANG KITA MILIKI HANYALAH SEDIKIT,…. SEHINGGA SEPANDAI-PANDAI MANUSIA SESUNGGUHNYA  MERUPAKAN KASUNYATAN YANG KETERBATAS.

%%%%%%%%&&&&&&& SELAMAT BELAJAR SEMOGA SUKSES &&&&&%%%%%%

KONSEPSI DAN PRINSIP HUKUM TANAH NASIONAL

A.    KONSEPSI HUKUM TANAH NASIONAL

1.      Rumusan Konsepsinya

Hukum adat merupakan sumber utama dalam pembangunan Hukum Tanah Nasional. Ini berarti antara lain bahwa pembangunan Hukum Tanah Nasional dilandasi konsepsi Hukum Adat, yang dirumuskan dengan kata-kata:

Komunalistik religious, yang memungkinkan penguasaan tanah secara individual, dengan hak-hak atas tanah yang bersifat pribadi, sekaligus mengandung kebersamaan.

2.      Sifat Komunalistik Religius

Sifat komunalisti religious konsepsi Hukum Tanah Nasional ditunjukkan oleh Psal 1 ayat 2:

Seluruh bumi, air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung didalamnya dalam wilayah Republik Indonesia, sebagi karunia Tuhan Yang Maha Esa, adalah bumi, air dan ruang angkasa bangsa Indonesia dan merupakan kekayaan nasional.

Kalau dalam Hukum Adat tanah ulayat merupakan tanah bersama para warga masyarakat hukum adat yang bersangkutan, mak dalam Hukum Tanah Nasional semua tanah dalam wilayah Negara kita adalah tanah bersama seluruh rakyat Indonesia, yang telah bersatu menjadi bangsa Indonesia. Pernyataan ini menunjukkan sifat Komunalistik konsepsi hukum Tanah Nasional.

Unsur religious konsepsi ini ditunjukan oleh pernyataan, bahwa bumi, air dan ruang angkasa Indonesia, termasuk kekayaan alam yang terkandung didalamnya, merupakan karunia Tuhan Yang Maha Esa kepada bangsa Indonesia. Dalam konsepsi Hukum Adat sifat keagaamn Hak Ulayat masih belum jelas benar, dengan rumusan, bahwa tanah ukayat sebagai tanah bersama adalah “peninggalan nenek moyang” atau sebagi “karunia sesuatu kekuatan yang gaib”. Dengan adanya sila “Ketuhanan Yang Maha Esa” maka, dalam Hukum Tanah Nasional, tanah yang merupakan tanah bersama Bangsa Indonesia, secara tegas dinyatakan sebagai Karunia Tuhan Yang Maha Esa. Dengan demikian sifat religiusnya menjadi jelas benar.

Suasana religius Hukum Tanah Nasional tampak juga dari apa yang dinyatakan dalam Konsederans/Berpendapat dan pasal5, sebagai pesan atau peringatan kepada pembuat Undang-Undang, agar dalam membangun Hukum Tanah Nasional jangan mengabaikan, melalaikan, harus mengindahkan unsur-unsur yang bersandar pada hukum agama.[1]

B.     PRINSIP-PRINSIP HUKUM TANAH NASIONAL

1.      Asas Nasionalitas

Pasal 1  UUPA

(1)   Seluruh wilayah Indonesia adalah kesatuan tanah air dari seluruh rakyat Indonesia yang bersatu sebagai Bangsa Indonesia.

(2)   Seluruh bumi, air dan ruang angkasa termasuk kekayaan alam yang terkandung didalamnya dalam wilayah Republik Indonesia sebagai karunia Tuhan Yang Maha Esa adalah bumi, air, dan ruang angkasa bangsa Indonesia dan merupakan kekayaan nasional.

(3)   Hubungan antara bangsa Indonesia dan bumi, air serta ruang angkasa termasuk dalam ayat (2)  pasal ini adalah hubungan yang bersifat abadi.

Jadi, bumi, air dan ruang angkasa dalam wilayah Republik Indonesia menjadi hak dari Bangsa Indonesia, jadi tidak semata-mata menjadi hak dari para pemiliknya saja.Demikian pula, tanah di daerah-daerah dan pulau-pulau tidaklah semata-mata menjadi hak rakyat asli dari daerah atau pulau yang bersangkutan saja. Dalam pasal 3 ayat 3 ini berarti bahwa selama rakyat Indonesia yang bersatu sebagai Bangsa Indonesia masih ada dan selama bumi, air dan ruang angkasa Indonesia itu masih ada pula, maka dalam keadaan yang bagaimanapun tidak ada sesuatu kekuasaan yang akan dapat memutuskan atau meniadakan hubungan tersebut.

2.      Asas Hak Menguasai Negara

Pasal 2 UUPA

(1)   Atas dasara ketentuan dalam pasal 33 ayat 3 UUD dan hal-hal sebagai yang dimaksud dalam pasal 1, bumi, air dan ruang angkasa termasuk kekayaan alam yang terkandung didalamnya itu pada tingkatan tertinggi dikuasai oleh Negara, sebagai organisasikekuasaan seluruh rakyat.

Perkataan “dikuasai” bukan berarti “dimiliki”  akan tetapi pengertian yang memberi wewenang kepada Negara sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat untuk pada tingkatan tertinggi.

(2)   Hak menguasai dari Negara termasud dalam ayat 1 pasal ini memberi wewenang untuk:

a.      Mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persedian dan pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa.

b.      Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dengan bumi, air dan ruang angkasa.

c.       Menentukan dan mengatur hhubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa.

Hak menguasai dari Negara tersebut ditujukan untuk mencapai sebesar-besarnya kemakmuran rakyat dalam arti terwujud kebahagian dan kesejahteraan bagi seluruh rakyat Indonesia.

Atas dasar hak menguassai dari Negara tersebut, Negara dapat memberikan tanah kepada seseorang atau badan hukum dengan sesuatu hak menurut peruntukan dan keperluannya. Misalnya Hak Milik, Hak Guna Usaha dan lainnya.Dalam pelaksanaannya, hak menguasai dari Negara tersebut dapat dikuasakan kepada daerah-daerah swatantra dan masyarakat-masyarakat hukum adat, sekedar diperlukan dan tidak bertentangan dengan kepentingan nasional, menurut ketentuan-ketentuan Peraturan Pemerintah.

3.      Asas Pengakuan Hak Ulayat

Pasal 3 UUPA

Dengan mengingat etentuan-ketentuan dalam pasal 1 dan 2 pelaksanaan hak ulayat dan hak-hak yang serupa itu dari masyarakat-masyarakat hukum adat, sepanjang menurut kenyataannya masih ada, harus sedemikian rupa sehingga sesuai dengan kepentingan nasional dan Negara, yang berdasarkan atas persatuan bangsa serta tidak boleh bertentangan dengan undang-undang dan peraturan-peraturan lain yang lebih tinggi.

Pasal 5 UUPA

Hukum agraria yang berlaku atas bumi, air dan ruang angkasa ialah hukum adat, sepanjang tidak bertentangan dengan kepentingan nasioanal dan Negara, yang berdasarkan atas persatuan bangsa, dengan sosialisme Indonesia serta dengan peraturan-peraturan yang tercantum dalam undang-undang ini dan dengan peraturan perundangan lainnya, segala sesuatu dengan mengindahkan unsur-unsur yang bersandar pada hukum agama.

Hak ulayat merupakan seperangkat wewenang dan kewajiban suatu masyarakat hukum adat, yang berhubungan dengan tanah yang terletak dalam lingkungan wilayahnya.[2]Hak ulayat atas tanah masyarakat hukum adat sangat luas yang meliputi semua tanah yang ada di wilayah masyarakat hukum adat.

a.       Kekuatan Hak Ulayat yang berlaku ke dalam

Kekuatan yang dapat memaksa masyarakat hukum adat dalam menguasai masyarakat hukum adat adalah dengan memberikan kewajiban masyarakat hukum adat untuk: memelihara kesejahteraan anggota masyarakat hukumnya, dan mencegah agar tidak timbul bentrokan akibat penggunaan bersama. Dan yang menarik ialah ketika pewaris meninggalkan warisan tanpa ahli waris maka masyarakat hukum adatlah yang menjadi ahli warisnya.

b.      Hubungan Hak Ulayat dengan hak-hak perseorangan

Ada pengaruh timbal balik antara Hak Ulayat dengan hak-hak perseorangan yakni semakin banyak usaha yang dilakukan oleh seseorang atas suatu tanah maka semakin kuat pula haknya atas tanah tersebut.Misalnya tanah yang memiliki keratan dan semakin diakui sebagai hak milik, tiba-tiba tidak diusahakan lagi, maka tanah pribadi tersebut diakui kembali menjadi hak Ulayat.

c.       Kekuatan Hak Ulayat berlaku ke luar

Setiap orang yang bukan masyarakat hukum adat suatu daerah dilarang untuk masuk limgkungan tanah wilayah suatu masyarakat hukum adat tanpa izin Penguasa hukum adatnya.Cara mendapatkan izin ialah dengan memberikan barang (pengisi adat) secara terang dan tunai.[3]

Sekalipun hak ulayat masih diakui keberadaannya dalam sistem Hukum Agraria Nasional akan tetapi dalam pelaksanannya berdasarkan asas ini, maka untuk kepentingan pembangunan tidak dibenarkan jika masyarakat hukum adat berdasarkan hak ulayatnya menolak dibukaknya hutan secara besar-besaran dan teratur untuk melaksanakan proyek-proyek yang besar, misalnya pembukaan areal pertanian yang baru, transmigrasi dan lainnya.

4.      Asas Tanah mempunyai Fungsi Sosial

Pasal 6 UUPA

Semua ha katas tanah mempunyai fungsi sosial.

Tidaklah dapat dibenarkan, bahwa tanahnya itu akan dipergunakan (atau tidak dipergunakan) semata-mata untuk kepentingan pribadinya, apalagi kalau hal itu menimbulkan kerugian bagi masyarakat.

Penggunaan tanah harus disesuaikan dengan keadaannya dan sifat daripada haknya, hingga bermanfaat baik bagi kesejahteraan dan kebahagiaan yang mempunyainya maupun bermanfaat bagi masyarakat dan Negara.Tetapi dalam pada itu ketentuan tersebut tidak berarti, bahwa kepentingan perseorangan akan terdesak sama sekali oleh kepentingan umum (masyarakat). Undang-Undang Pokok Agraria memperhatikan pula kepentingan-kepentingan perseorangan.

5.      Asas Perlindungan

Pasal 9 (1) jo. pasal 21 ayat 1 UUPA:

Hanya warga negara Indonesia dapat mempunyai hubungan yang sepenuhnya dengan bumi, air dan ruang angkasa, dalam batas-batas ketentuan pasal 1 dan 2.

Yaitu bahwa orang perseorangan atau badan hukum dapat mempunyai hak atas tanah untuk keperluan pribadi maupun usahanya.

Pasal11 (2) UUPA:

Perbedaan dalam keadaan masyarakat dan keperluan hukum golongan rakyat dimana perlu dan tidak bertentangan dengan kepentingan nasional diperhatikan, dengan menjamin perlindungan terhadap kepentingan golongan yang ekonomi lemah.

a.       Hak milik tidak dapat dipunyai oleh orang asing.

b.      pemindahan hak milik kepada orang asing dilarang (pasal 26 ayat 2).

c.       Orang-orang asing dapat mempunyai tanah dengan hak pakai yang luasnya terbatas.

d.      Demikian juga pada dasarnya badan-badan hukum tidak dapat mempunyai hak milik (pasal 21 ayat 2).

e.       Dasar pertimbangan melarang badan-badan hukum mempunyai hak milik atas tanah, ialah karena badan-badan hukum tidak perlu mempunyai hak milik tetapi cukup hak-hak lainnya.

f.       Boleh hak lain, asal saja ada jaminan-jaminan yang cukup bagi keperluan-keperluannya yang khusus (hak guna-usaha, hak guna-bangunan, hak pakai menurut pasal 28, 35 dan 41).

g.      Dengan demikian maka dapat dicegah usaha-usaha yang bermaksud menghindari ketentuan-ketentuan mengenai batas maksimum luas tanah yang dipunyai dengan hak milik (pasal 17).

h.      Meskipun pada dasarnya badan-badan hukum tidak dapat mem- punyai hak milik atas tanah, tetapi mengingat akan keperluan ma- syarakat yang sangat erat hubungannya dengan faham keagamaan, sosial dan hubungan perekonomian, maka diadakanlah suatu “escape-clause” yang memungkinkan badan-badan hukum tertentu mempunyai hak milik.

i.        Dengan adanya “escape-clause” ini maka cukuplah nanti bila ada keperluan akan hak milik bagi sesuatu atau macam badan hukum diberikan dispensasi oleh Pemerintah, dengan jalan menunjuk badan hukum tersebut sebagai badan-badan hukum yang dapat mempunyai hak milik atas tanah (pasal 21 ayat 2).

j.        Badan-badan hukum yang bergerak dalam lapangan sosial dan keagamaan ditunjuk dalam pasal 49 sebagai badan-badan yang dapat mempunyai hak milik atas tanah, tetapi sepanjang tanahnya diperlukan untuk usahanya dalam bidang sosial dan keagamaan itu. Dalam hal-hal yang tidak langsung berhubungan dengan bidang itu mereka dianggap sebagai badan hukum biasa.

6.      Asas Persamaan Hak antara Laki-laki dan Perempuan

Pasal 9 (2):

Tiap-tiap warganegara Indonesia baik laki-laki maupun wanita mempunyai kesempatan yang sama untuk memperoleh sesuatu hak atas tanah serta untuk mendapat manfaat dan hasilnya, baik bagi diri sendiri maupun keluarganya.

Pasal 11 (20)

Perbedaan dalam keadaan masyarakat dan keperluan hukum golongan rakyat diamana perlu dan tidak bertentangan dengan kepentingan nasional diperhatikan dengan menjamin perlindungan terhadap kepentingan golongan yang ekonomi lemah.

Ditentukan bahwa jual beli, penukaran, penghibahan, pemberian dengan wasita, dan perbuatan-perbuatan lain yang dimaksudkan untuk memindahkan hak milik serta pengawasannya diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah.Ketentuan ini merupakan alat untuk melindungi golongan-golongan yang lemah.

Dalam hubungan itu dibuat ketentuan yang dimaksudkan mencegah terjadinya penguasaan atas kehidupan dan pekerjaan orang lain yang melampaui batas dalam bidang-bidang usaha agraria.

Segala usaha bersama dalam lapangan agrarian harus didasarkan atas kepentingan nasional dan pemerintah berkewajiban mencegah adanya organisasi dan usaha-usaha perseorangan dalam lapangan agrarian yang bersifat monopoli swasta.Dan tidak hanya monopoli swasta, tetapi juga usaha-usaha pemerintah yang bersifat monopoli harus dicegah jangan sampai merugikan rakyat banyak.

7.      Asas Tanah untuk Pertanian

Pasal 10 (1) UUPA

Setiap orang dan badan hukum yang mempunyai sesuatu hak ats tanh pertanian pada asasnya diwajibkan mengerjakan tau mengusahakannya sendiri secara aktif, dengan mencegah cara-cara pemerasan.

Pasal 12 UUPA

(1)    Segala usaha bersama.dalam lapangan agraria didasarkan atas kepentingan bersama dalam rangka kepentingan nasional, dalam bentuk koperasi atau bentuk-bentuk gotong-royong lainnya.

(2)    Negara dapat bersama-sama dengan pihak lain menyelenggarakan usaha bersama dalam lapangan agraria.

Pasal 13.

(1)   Pemerintah berusaha agar supaya usaha-usaha dalam lapangan agraria diatur sedemikian rupa, sehingga meninggikan produksi dan kemakmuran rakyat sebagai yang dimaksud dalam pasal 2 ayat (3) serta menjamin bagi setiap warga-negara Indonesia derajat hidup yang sesuai dengan martabat manusia, baik bagi diri sendiri maupun keluarganya.

(2)   Pemerintah mencegah adanya usaha-usaha dalam lapangan agraria dari organisasi-organisasi dan perseorangan yang bersifat monopoli swasta.

(3)   Usaha-usaha Pemerintah dalam lapangan agraria yang bersifat monopoli hanya dapat diselenggarakan dengan Undang-undang.

(4)   Pemerintah berusaha untuk memajukan kepastian dan jaminan sosial, termasuk bidang perburuhan, dalam usaha-usaha di lapangan agraria.

Pelaksanaan asas tersebut menjadi dasar hampir diseluruh dunia yang menyelenggaarakan landreform.Yaitu tanah pertanian harus dikerjakan atau diusahakan secara efektif oleh pemiliknya sendiri.

8.      Asas Tata Guna Tanah

Pasal 7 UUPA

Untuk tidak merugikan kepentingan umum, maka pemilikan dan penguasaan tanah yang melampaui batas tidak diperkenankan.

Untuk mencapai apa yang menjadi cita-cita bangsa dan Negara dalam bidang agrarian, perlu adanya suatu rencana (planning) mengenai peruntukan, penggunaan dan persedian bumi, air dan ruang angkasa untuk berbagai kepentingan hidup rakyat dan Negara.

a.       Rencana umum (National Planning)

ð  Rencana yang meliputi seluruh  wilayah Indonesia, kemudian diperinci menjadi rencana-rencana khusus.

b.      Rencana khusus (Regional Planning)

ð  Perencanaan atas bagian per bagian wilayah di Indonesia atau dapat dikatakan rencana per daerahnya.

Asas ini merupakan hal yang baru dengan tujuan setiap jengkal tanah dipergunakan se efisien mungkin dengan memperhatikan asas Lestari, Optimal, Serasi, dan Seimbang (LOSS) untuk penggunaan tanh di pedesaan, sedangkan asas Aman, Tertib, Lancar dan Sehat (ATLAS) untuk penggunaan tanah di perkotaan.

SEJARAH, KONSEP HUKUM TANAH NASIONAL DAN LANDREFORM

Sejarah, Konsepsi Hukum Tanah Nasional (UUPA), dan Landreform Indonesia

Pendahuluan

Undang-undang Pokok Agraria (UUPA) menegaskan bahwa tanah adalah karunia Tuhan Yang Maha Esa kepada Bangsa Indonesia, merupakan permukaan bumi, demikian pula tubuh bumi dan air serta ruang yang ada diatasnya sekedar diperlukan untuk kepentingan yang langsung berhubungan dengan penggunaan tanah itu dalam batas-batas menurut perundang-undangan.

Tanah merupakan salah satu sumber daya alami penghasil barang dan jasa, merupakan kebutuhan yang hakiki dan berfungsi sangat esensial bagi kehidupan dan penghidupan manusia, bahkan menentukan peradaban suatu bangsa. Peradaban itu akan berlangsung kebesarannya selama bangsa itu menggunakan tanahnya secara bijaksana[1].

Subtansi yang akan dibahas di dalam makalah singkat ini terfokus kepada Sejarah Hukum Agraria, Konsepsi Konsepsi Hukum Tanah Nasional (UUPA), serta masalah seputar Landreform dan Land Use sebagai salah satu bagian integral dari sistem hukum Indonesia yang memainkan peranan penting dalam upaya pembangunan masyarakat guna mewujudkan cita-cita dan tujuan negara.

 Sejarah Penyusunan Undang-Undang Pokok Agraria

Upaya Pemerintah Indonesia untuk membentuk Hukum Agraria Nasional yang akan menggantikan Hukum Agraria kolonial, yang sesuai dengan Pancasila dan UUD 1945 sudah dimulai sejak tahun 1948 dengan membentuk kepanitian yang diberi tugas menyusun Undang-Undang Agraria[2]. Setelah mengalami beberapa penggantian kepanitian yang berlangsung selama 12 tahun sebagai suatu rangkaian proses yang cukup panjang, maka baru pada tanggal 24 September 1960 Pemerintah berhasil membentuk Hukum Agraria Nasional, yang dituangkan dalam Undang-Undang No. 5 Tahun 1960 tentang peraturan dasar Pokok-Pokok Agraria, yang lebih dikenal dengan sebutan Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA).

Tahapan-tahapan dalam penyusunan Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) dapat dijelaskan sebagai berikut:

1. Panitia Agraria Yogya

Panitia ini dibentuk dengan Penetapan Presiden No. 16 Tahun 1948  tanggal 21 mei 1948 berkedudukan di Yogyakarta diketuai oleh Sarimin Reksodihardjo, kepala bagian Agraria Kementrian Dalam Negeri.

Panitia ini mengusulkan tentang asas-asas yang akan merupakan dasar-dasar Hukum Agraria yang baru, yaitu[3]:

a.      Meniadakan asas Domein dan pengakuan hak ulayat.

b.      Mengadakan peraturan yang memungkinkan adanya hak perseorangan yang kuat, yaitu hak milik yang dapat dibebani hak tanggungan.

c.       Mengadakan penyelidikan lebih dahulu di negara-negara tetangga sebelum menentukan apakah orang-orang asing dapat pula mempunyai hak milik atas tanah.

d.      Mengadakan penetapan luas minimum tanah agar petani kecildapat hidup layak dan untuk Jawa diusulkan 2 hektar.

e.      Mengadakan penetapan luas maksimum pemilik tanah dengan tidak memandang macam tanahnya dan untuk Jawa diusulkan 10 hektar, sedangkan di luar Jawa masih diperlukan penyelidikan lebih lanjut.

f.        Menganjurkan penerima skema hak-hak atas tanah yang diusulkan Panitia Agraria Yogya.

g.      Mengadakab pendaftaran tanah hak milik dan tanah-tanah menumpang yang penting.

2. Panitia Agraria Jakarta

Panitia Agraria Yogya dibubarkan dengan Keputusan Presiden No. 36 Tahun 1951 tanggal 19 Maret 1951, sekaligus dibentuk Panitia Agraria Jakarta Yang berkedudukan di Jakarta diketuai oleh Singgih Praptodihardjo, Wakil Kepala Bagian Agraria Kementrian Dalam Negeri.

Panitia ini mengemukakan usulan mengenai tanah untuk pertanian rakyat (kecil), yaitu[4]:

a.      Mengadakan batas minimum pemilik tanah, yaitu 2 hektar dengan mengadakan peninjauan lebih lanjut sehubungan dengan berlakunya hukum adat dan hukum waris.

b.      Mengadakan ketentuan batas maksimum pemilikan tanah, yaitu 25 hektar untuk satu keluarga.

c.       Pertanian rakyat hanya dapat dimiliki olwh warga negara Indonesia dan tidak dibedakan antara warga negara asli dan bukan asli.. Badan hukum tidak dapat mengerjakan tanah rakyat.

d.      Bangunan hukum untuk perranian rakyat ialah hak milik, hak usaha, hak sewa, dan hak pakai.

e.      Pengaturan hak ulayat sesuai dengan pokok-pokok dasar negara dengan suatu undang-undang.

3. Panitia Soewahjo

Berdasarkan Keputusan Presiden No. 1  Tahun 1956 tanggal 14 Januari 1956 dibentuklah Panitia Negara Urusan Agraria berkedudukan di Jakarta yang diketuai Soewahjo Soemodilogo, Sekretaris Jenderal Kementrian Agraria.

Pamitia ini menghasilkan naskah Rancangan Undang-Undang Pokok Agraria pada tanggal 1 Januari 1957 yang berisi[5]:

a.      Dihapuskannya asas domein dan diakuinya hak ulayat, yang harus ditundukkan pada kepentingan umum (negara).

b.      Asas domein diganti dengan hak kekuasaan negara atas dasar ketentuan Pasal 38 ayat 3 UUDS 1950.

c.       Dualisme Hukum Agraria dihapuskan.

d.      Hak-hak atas tanah: hak milik sebagai hak yang terkuat yang berfungsi sosial kemudian ada hak usaha, hak bangunan dan hak pakai.

e.      Hak milik hanya boleh dipunyai oleh orang-orang warga negara Indonesia yang tidak diadakan perbedaan antara warga negara asli dan tidak asli.

f.        Perlu diadakan penetapan batas maksimun dan minimum luas tanah yang boleh menjadi milik seseorang atau badan hukum.

g.      Tanah pertanian pada asasnya harus dikerjakan dan diusahakan sendiri oleh pemiliknya.

h.      Perlu diadakan pendaftaran tanah dan perencanaan pengguanaan tanah.

4. Rancangan Soenarjo

Setelah dilakukan beberapa perubahan mengenai sistematika dan perumusan beberapa pasalnya, maka rancangan Panitia Soewahjo oleh Menteri Agraria Soenarjo diajukan kepada Dewan Menteri pada tanggal 14 maret 1958. Dewan Menteri dalam sidangnya tanggal 1 April 1958 dapat menyetujui rancangan Soenarjo dan diajukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) melalui amanat presiden Soekarno tanggal 24 April 1958.

Dalam pembahasan Rancangan Soenarjo, DPR mengharap perlu untuk mengumpulkan bahan-bahan yang lebih lengkap. Selanjutnya Panitia Permusyawaratan DPR membentuk sebuah Panitia Ad Hoc dengan tugas[6]:

a.      Membahas Rancangan Undang-Undang Pokok Agraria secara tekhnik yuridis.

b.      Mempelajari bahan-bahan yang bersangkutan dengan Rancangan Undang-Undang Pokok Agraria tersebut yang sudah ada dan mengumpulkan bahan-bahan yang baru.

c.       Menyampaikan laporan tentang pelaksanaan tugasnya serta usul-usul yang dipandang perlu mengenai Rancangan Undang-Undang Pokok Agraria kepada Panitia Permusyawaratan DPR.

5. Rancangan Sadjarwo

Berdasarkan Dekrit Presiden tanggal 5 Juli 1959 kita kembali kepada UUD 1945. Berhubung Rancangan Soenarjo yang telah diajukan kepada DPR beberapa waktu yang lalu disusun berdasarkan UUDS 1950, maka dengan surat Presiden tanggal 23 Maret 1960 rancangan tersebut ditarik kembali dan disesuaikan dengan UUD 1945.

Tujuan Undang-Undang Pokok Agraria

Tujuan diundangkannya UUPA sebagai tujuan Hukum Agraria Nasional dimuat dalam Penjelasan Umum UUPA, yaitu:

a.      Meletakan dasar-dasar penyusunan Hukum Agraria Nasional, yang akan merupakan alat untuk membawakan kemakmuran, kebahagiaan, dan keadilan bagi negara dan rakyat, terutama rakyat tani dalam rangka maayarakat yang adil dan makmur. Tujuan yang pertama diundangkan UUPA ini merupakan kebalikan dari ciri Hukum Agraria Kolonial, yaitu Hukum Agraria kolonial disusun berdasarkan tujuan dan sendi-sendi dari Prmerintahan Jajahan (Hindia Belanda) yang ditujukan untuk kepentingan, keuntungan, kesejahteraan dan krmakmuran bagi Pemerintah Hindia Belanda, orang-orang Belanda, dab Eropa lainnya.

b.      Meletakan dasar-dasar untuk mengadakan kesatuan dan kesederhanaan dalam hukum pertanahan.

Dalam rangka mengadakan kesatuan hukum tersebut sudah semestinya sistem hukum yang akan diberlakukan harus sesuai dengan kesadaran hukum masyarakat. Tujuan yang kedua diundangkan UUPA ini merupakan kebalikan dari ciri Hukum Agraria kolonial, yaitu ciri Hukum Agraria kolonial mempunyai sifat dualisme hukum, artinya pada saat yang sama berlaku dua Hukum Agraria yang berbeda, disatu pihak berlaku Hukum Agraria Barat yang diatur dalam KUH Perdata dan Agrarische Wet Stb. 1870 No. 55, dan dipihak lain berlaku Hukum Agraria adat yang diatur dalam Hukum Adat daerah masing-masing.

c.       Meletakan dasar-dasar untuk memberikan kepastian hukum mengenai hak-hak atas tanah bagi rakyat seluruhnya

Tujuan yang ketiga dundangkan UUPA ini merupakan kebalikan dari ciri.Hukum Agraria kolinial, yaitu Hukum Agraria kolonial tidak memberikan jaminan kepastian hukum terhadap hak-hak rakyat Indonesia atas tanah, dikarenakan pada waktu itu hanya hak-hak atas tanah yang tunduk pada hukum barat yang didaftar oleh Pemerintah Hindia Belanda dengan tujuan memberikan jaminan kepastian hukum (Recht Cadaster), sedangkan bagi tanah-tanah yang tunduk pada hukum adat tidak dilakukan pendaftaran tanah. Kalau pun didaftar tujuannya bukan untuk diberikan jaminan kepastian hukum melainkan untuk menetapkan siapa yang berkewajiban membayar pajak atas tanah (Fiscaal Cadaster).

Hubungan Fungsional antara Hukum Adat dan Hukum Tanah Nasional

Kita ketahui, bahwa dalam Konsiderans dinyatakan oleh UUPA, bahwa “perlu adanya hukum agraria nasional, yang berdasarkan atas hukum adat tentang tanah.” Juga, bahwa dalam pasal 5 ada pernyataan, bahwa “Hukum Agraria yang berlaku atas bumi, air, dan angkasa ialah hukum adat.”

Apakah  arti kata-kata “berdasarkan” dan “ialah” itu?

Maksudnya ialah bahwa dengan pernyataan tersebut, pembangunan Hukum Tanah Nasional harus dilakukan dalam bentuk penuangan norma-norma Hukum Adat dalam peraturan-peraturan perundang-undangan menjadi Hukum yang tertulis. Dan selama peraturan-peraturan tersebut belum ada, maka norma-norma Hukum Adat bersangkutan tetap berlaku penuh[7]. Namun kenyataannya adalah, bahwa peraturan-peraturan perundang-undangan yang diadakan sebagian justru mengadakan perubahan, bahkan penggantian norma-norma Hukum Adat yang berlaku sebelumnya. Misalnya peraturan mengenai jual beli tanah, yang semula cukup dilakukan di hadapan Kepala Desa, oleh PP 10/1961 diubah memjadi di hadapan Pejabat Pembuat Akta Tanah. (Pasal 19) Dalam menghadapi kenyataan tersebut, bahwa apa yang dinyatakan dalam UUPA tersebut hanyalah pernyataan “Kosong” belaka. Setidak-tidaknya Hukum Adat yang disebut dalam UUPA sebagai dasar Hukum Tanah Nasional itu bukan Hukum Adat yang sebenarnya. Dikatakan Hukum Adat yang “sudah hilang isinya” dan “tinggal bajunya saja”.

Apa yang dicantumkan dalam UUPA mengenai Hukum Adat dalam hubungannya dengan Hukum Tanah Nasional, bukanlah sekedar pemanis atau pernyataan kosong, melainkan mesti kita terima dan tafsirkan sebagai kehendak yang sebenarnya dari pembentuk Undang-Undang yang melahirkan UUPA. Dalam pembangunan Hukum Tanah Nasional Hukum Adat berfungsi sebagai sumber utama dalam memgambil bahan-bahan yang diperlukan. Sedang dalam hubungannya dengan Hukum Tanah Nasional positif, norma-norma Hukum Adat betfungsi sebagai hukum yang melengkapi[8].

Konsepsi Hukum Tanah Nasional Berdasarkan Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA)

Dalam konsiderans Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA), Hukum Tanah Nasional yang akan dibangun didasarkan pada hukum adat dalam penegertian hukum adat yang telah di “seneer”, maka harus diartikan bahwa norma-norma hukum adat yang telah dibersihkan dari unsur-unsur pengaruh asing dan norma hukum adat itu dalam kenyataannya masih hidup dan mengikat masyarakat. Konsiderans tersebut tersebut menunjukan, bahwa hukum adat merupakan sumber utama dalam pembangunan hukum tanah nasional[9]. Hal tersebut dapat dilihat dari rumusan konsiderans undang-undang:

“Komunalistik religius yang memungkinkan penguasaan tanah sevcara individual dengan hak-hak atas tanah yang bersifat pribadi sekaligus mengandung kebersamaan.” (Boedi-Harsono, 1999: 225)

Sifat komunalistik religius yang bersumber dari hukum adat sebagai salah satu ciri yang tertuang dalam Pasal 1 Ayat (2) Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) yang menyatakan bahwa[10]:

Seluruh bumi, air, dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dalam wilayah Republik Indonesia sebagaikarunia Tuhan Yang Maha Esa adalah bumi, air, dan ruang angkasa bangsa indonesia dan merupakan kekayaan nasional.

Konsepsi hukum tanah nasional dengan mengacu untuk mengembangkan pengertian yang bersumber dari hak ulayat sebagaimana dalam Pasal 1 Ayat (2), serta memerhatikan rumusan Pasal 1 Ayat (1) Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) mengakui dan menempatkan hak bangsa sebagai  hak penguasaan ataa tanah yang tertinggi atas seluruh wilayah Indonesia sebagai kesatuan tanah air terhadap seluruh rakyat Indonesia yang telah bersatu sebagai bangsa Indonesia. Hal ini berarti bahwa hak-hak penguasaan atas tanahyang lain, termasuk hak ulayat dan hak-hak individual atas tanah sebagaimana dimaksudkan oleh penjelasan umum secara langsung atau pun tidak langsung semuanya bersumber pada hak bangsa.

Pengertian hak bangsa tersebut, meliputi semua tanah dalam rumusan Pasal 1 Ayat (2) Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA), artinya dengan kata “seluruh” berarti seluruh bumi, air, dan ruang angkasa termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya di wilayah Republik Indonesia menunjukan bahwa tidak ada sejengkal tanah pun di negara Republik Indonesia yang merupakan tanah yang tak bertuan. (res nullius)

Hak bangsa tersebut bersifat abadi, yang berarti bahwa hubungan yang akan berlangsung tidak terputus-putus selama-lamanya[11]. Pernyataan tersebut sebagaimana di rumuskan dalam Pasal 1  Ayat (3) Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) bahwa hubungan antara bangsa Indonesia dan bumi, air serta ruang angkasa termaksud dalam ayat (2) pasal ini adalah hubungan yang bersifat abadi. Rumusan tersebut dipertegas dalam pernyataan penjelasan umum II disertai penjelasan sebagai berikut.

Hak bangsa yang meliputi semua tanah dalam wilayah negara Republik Indonesia, disamping mengandung unsur hukum publik juga mengandung unsur privat. Dalam pengertian unsur hukum publik bahwa sumber-sumber alam yang merupakan karunia Tuhan Yang Maha Esa sebagai salah satu unsur pendukung utama bagi kelangsungan hidup dan peningkatan kemakmuran bangsa sepanjang masa dan potensi sumber-sumber alam tersebut dianggap sebagai modal dasar pembangunan nasional.

Unsur privat mengandung makna bahwa tanah bersama “kekayaan nasional”, menunjukan arti keperdataan yaitu hubungan “kepunyaan” antara bangsa Indonesia dan tanah bersama tersebut. Hubungan kepunyaan menurut artinya yang asli memberi wewenang untuk menguasai sesuatu sebagai “empunya” , artinya sebagai  tuannya bisa dalam hubungan kepemilikan. UUPA menganut konsepsi hak tanah yang bersumber dari hukum adat, yaiutu mempunyai dasar komunalistik dan mengandung corak privat serta diliputi suasana religius[12]. Hal ini sesuai dengan sifat manusia sebagai dwitunggal sebagai individu dan makhluk sosial.

Menguasai dan menggunakan tanah secara individual berarti bahwa tanah yang bersangkutan boleh dikuasai secara perorangan, dan tidak ada keharusan untuk menguasainya bersama-sama orang lain secara kolektif, namun dibalik ketentuan/peraturan menguasai dan menggunakan tanah secara kolektif bersama terbuka kemungkinan untuk diperbolehkan. Hal ini diatur dalam pasal 4 Ayat (1) yang menyatakan bahwa: “Atas dasar hak menguasai dari negara sebagai yang dimaksud dalam pasal 2 ditentukan adanya macam-macam hak atas permukaan bumi yang disebut tanah, yang dapat diberikan kepada dan dipunyai oleh orang-orang bail sendiri maupun bersama-sama dengan orang lain serta badan-badan hukum.”

Dalam konsepsi hukun tanah nasional, disamping diakui hak perorangan atas tanah bersifat pribadi hak-hak individual juga diakui unsur kebersamaan atas hak-hak atas tanah[13]. Sifat pribadi hak-hak individual dimaksudkan menunjuk kepada kewenangan pemegang hak untuk menggunakan tanah yang bersangkutan bagi kepentingan dan dalam memenuhi kebutuhan pribadi dan keluarganya, sebagaimana dirumuskan dalam Pasal 9 Ayat (2) Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) menyatakan bahwa:

Tiap-tiap warga negara Indonesia baik laki-laki maupun wanita mempunyai kesempatan yang sama untuk memperoleh sesuatu hak atas tanah serta untuk mendapat manfaat dan hasilnya baik bagi dirinya sendiri maupun keluarganya.

Hak-hak atas tanah yang langsung bersumber pada hak bangsa yang disebut hak-hak primer, meliputi: hak milik, hak guna usaha, hak guna bangunan dan hak pakai yang diberikan oleh negara sebagai petugas bangsa, sementara hak-hak yang bersumber tidak langsung dari hak bangsa adalah apa yang disebut dengan hak sekunder, meliputi: hak-hak yang diberikan oleh pemegang hak primer seperti hak sewa, bagi hasil, gadai, dan lain-lainnya.

LANDREFORM

Secara harfiah, perkataan landreform berasal dari bahasa Inggris yaitu; Land artinya Tanah dan Reform artinya Perubahan, perombakan. Namun menurut Prof. Arie Sukanti Hutagalung, bila kita mencoba menerjemahkan definisi landreform secara harfiah, kita akan menghadapi suatu hal yang membingungkan, karena istilah Land itu sendiri mempunyai arti yang berbagai macam. Sedangkan istilah Reform berarti mengubah dan terutama mengubah kearah yang lebih baik. Jadi landreform berkaitan dengan perubahan struktur secara institusional yang mengatur hubungan manusia dengan tanah. Pada dasarnya landreform memerlukan program reditribusi tanah untuk keuntungan pihak yang mengerjakan tanah dan pembatasan dalam hak-hak individu atas sumber-sumber tanah. Jadi, landreform lebih merupakan sebuah alat perubahan sosial dalam perkembangan ekonomi, selain merupakan manifestasi dari tujuan politik, kebebasan, dan kemerdekaan suatu bangsa.

Sehubungan dengan pengertian landreform tersebut, maka tujuan diadakan landreform adalah sebagai berikut:

1.      Untuk menyempurnakan adanya pemerataan tanah; ada dua dimensi untuk tujuan ini; pertama, adanya usaha untuk menciptakan pemerataan hak atas tanah diantara para pemilik tanah. Ini dapat dilakukan melalui usaha yang intensif, yaitu dengan reditribusi tanah; kedua, untuk mengurangi perbedaan pendapatan antara petani besar dan petani kecil yang dapat merupakan usaha untuk memperbaiki persamaan antara petani secara menyeluruh.

2.      Untuk meningkatkan dan memperbaiki daya guna penggunaan tanah.

Program Landreform

Program Landreform bertujuan memberdayakan petani dengan mewujudkan akses terhadap lapangan kerja, yang dijamin dengan akses terhadap modal dan pasar produksi[14]. Program Landreform sangat ditentukan oleh kondisi suatu negara, sebab Landreform merupakan sasaran atau target yang harus diwujudkan oleh pemerintah suatu negara. Oleh karena itu, suatu negara yang telah beralih dari negara agraris menuju negara industri, berarti pemerintahnya mampu mewujudkan tujuan Landreform tersebut. Di Indonesia program Landreform meliputi:

1.      Pembatasan luas maksimum penguasaan tanah;

2.      Larangan pemilikan tanah secara absentee atau guntai;

3.      Reditribusi tanah-tanah yang selebihnya dari batas maksimum, tanah-tanah yang terkena larangan absentee, tanah-tanah bekas swapraja dan tanah-tanah negara;

4.      Pengaturan soal pengembalian dan penebusan tanah-tanah pertanian yang digadaikan;

5.      Pengaturan kembali perjanjian bagi hasil tanah pertanian;

6.      Penetapan luas minimum pemilikan tanah pertanian disertai larangan untuk melakukan perbuatan-perbuatan yang mengakibatkan pemecahan pemilikan tanah-tanah pertanian menjadi bagian-bagian yang terlampau kecil.

Dasar utama dari landreform ialah UUPA masing-masing dalam[15]:

1.      Pasal 7 UUPA yang mengatakan: “Untuk tidak merugikan kepentingan umum, maka pemilikan dan penguasaan tanah yang melampaui batas tidak diperkenankan”

2.      Pasal 10 UUPA

(1) “Setiap orang dan badan hukum yang mempunyai hak atas tanah pertanian pada asasnya diwajibkan mengerjakan atau mengusahakannya sendiri secara aktif dengan mencegah cara-cara pemerasan;

(2) “Pelaksanaan daripada ketentuan dalam ayat (1) Pasal ini akan diatur lebih lanjut dengan peraturan perundangan”

3.      Pasal 17 UUPA

(1)Dengan mengingat ketentuan dalam Pasal 7 maka untuk mencapai tujuan dalam Pasal 2 Ayat (3) diatur luas maksimum dan/atau minimum tanah yang boleh dipunyai dengan sesuatu hak tersebut dalam Pasal 16 oleh satu keluarga atau badan hukum;

(2)Penetapan batas maksimum termaksud dalam ayat 1 pasal ini dilakukan dengan peraturan perundangan di dalam waktu yang singkat ;

(3)Tanah-tanah yang merupakan kelebihan dari batas maksimum termaksud dalam ayat (2) pasal ini diambil oleh pemerintah dengan ganti rugi,untuk selanjutnya dibagikan kepada rakyat yang membutuhkan menurut ketentuan-ketentuan dalam peraturan pemerintah.

(4)Tercapainya batas maksimum termaksud dalam ayat (1) ini yang akan ditetapkan dengan peraturan perundang-an,dilaksanakan secara berangsur-angsur.

Sebagai pelaksanaan dari ketentuan pokok yang telah disebutkan tadi telah ditetapkan Undang-undang nomor 38 Prp.tahun 1960 tentang penggunaan dan penetapan luas tanah untuk tanaman-tanaman tertentu, kemudian disempurnakan dengan Undang-undang nomor 20 tahun 1964 (L.N. 1964 no.188).Undang-undang no.38 Prp. tahun 1960 disusul undang-undang lainnya yaitu undang- undang 56 Prp.tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian.Pada mulanya keduanya dituangkan dalam bentuk Peraturan Pemerintah Pemgganti Undang-undang, kemudian berdasarkan Undang-undang nomor 1 tahun 1961 (L.N. 1961 no.3) disahkan menjadi Undang-undang.

Sebagai aturan pelaksanaan dari perundang-undangan tersebut di atas berangsur-angsur kemudian keluar aturan pelaksanaannya yaitu :

1.      Peraturan Pemerintah nomor 224/1960 tentang pembagian tanah dan pemberian ganti rugi (L.N.1961 no.280,T.L.N.232);

2.      Keputusan Menteri Agraria tanggal 31 Desember 1960 nomor SK. 978/KA/1960 tentang penegasan luas maksimum tanah pertanian;

3.      Keputusan Presiden tanggal 5 April 1961 no.131/1961 yang kemudian diubah dan diperbaiki dengan Keputusan Presiden tanggal 6 September 1961 no.509/1961 dan Keputusan Presiden tang-gal 17 Oktober 1964 no.263 tentang Organisasi pengelenggara-an Landreform;

4.      Instruksi Menteri Dalam Negeri tanggal 18 September 1973 tentang larangan penguasaan tanah yang melampaui batas.

LAND USE (TATA GUNA TANAH)

Istilah tata guna tanah biasa juga dikenal dengan istilah asingnya sebagai “Land Use Planning”. Apabila istilah tata guna tanah dikaitkan dengan obyek hukum agraria nasional (UUPA), maka penggunaan istilah tersebut kurang tepat. Hal ini dikarenakan obyek hukum agraria meliputi: bumi, air, ruang angkasa dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya. Sedangkan tata guna tanah hanya berobyek tanah yang merupakan salah satu bagian dari obyek hukum agraria. Maka istilah yang tepat adalah “Tata Guna Agraria” atau “Agrarian Use Planning” yang meliputi:

1. Tata Guna Tanah (land use planning)

2. Tata Guna Air (water use palnning)

3.Tata Guna Ruang Angkasa (air use planning)
Dalam ketentuan menimbang huruf a TAP MPR No. IX Tahun 2001 Tentang Pembaruan Agraria Dan Pengelolaan Sumber Daya Alam ditegaskan bahwa sumber daya agraria/sumber daya alam meliputi bumi, air, ruang angkasa dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya sebagai Rahmat Tuhan Yang Maha Esa kepada Bangsa Indonesia, merupakan kekayaan Nasional yang wajib disyukuri. Oleh karena itu harus dikelola dan dimanfaatkan secara optimal bagi generasi sekarang dan generasi mendatang dalam rangka mewujudkan masyarakat adil dan makmur.

Ada beberapa definisi tata guna tanah yang dapat dijadikan acuan:

1.      Tata guna tanah adalah rangkaian kegiatan untuk mengatur peruntukan, penggunaan dan persediaan tanah secara berencana dan teratur sehingga diperoleh manfaat yang lestari, optimal, seimbang dan serasi untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat dan negara.

2.      Tata guna tanah adalah rangkaian kegiatan penataan, penyediaan, peruntukan dan penggunaan tanah secara berencana dalam rangka melaksanakan pembangunan nasional.

Tata guna tanah adalah usaha untuk menata proyek-proyek pembangunan, baik yang diprakarsai pemerintah maupun yang tumbuh dari prakarsa dan swadaya masyarakat sesuai dengan daftar sekala prioritas, sehingga di satu pihak dapat tercapai tertib penggunaan tanah, sedangkan di pihak lain tetap dihormati peraturan perundangan yang berlaku.

Dari beberapa definisi tersebut dapat diambil unsur-unsur yang ada, yaitu:

  1. Adanya serangkaian kegiatan.

Yang meliputi pengumpulan data lapangan yang menyangkut tentang penggunaan, penguasaan, dan kemampuan fisik tanah, pembuatan rencana/pola penggunaan tanah untuk kepentingan pembangunan dan pengawasan serta keterpaduan di dalam pelaksanaanya.

  1. Penggunaan tanah harus dilakukan secara berencana.

Ini mengandung konsekuensi bahwa penggunaan tanah harus dilakukan atas dasar prinsip-prinsip tertentu. Prinsip-prinsip tersebut ialah lestari, optimal, serasi dan seimbang.

  1. Adanya tujuan yang hendak dicapai.

Ialah untuk tercapainya sebesar-besar kemakmuran rakyat menuju masyarakat yang adil dan makmur.

3.      Penatagunaan tanah adalah sama dengan pola pengelolaan tata guna tanah yang meliputi penguasaan, penggunaan dan pemanfaatan tanah yang berujud konsolidasi pemanfaatan tanah melalui pengaturan kelembagaan yang terkait dengan pemanfaatan tanah sebagai satu kesatuan sistem untuk kepentingan masyarakat secara adil (Pasal 1 PP No. 16 Tahun 2004 tentang Penatagunaan Tanah). Tanah adalah wujud tutupan permukaan bumi baik yang merupakan bentukan alami maupun buatan manusia. Pemanfaatan tanah adalah kegiatan untuk mendapatkan nilai tambah tanpa mengubah wujud fisik penggunaan tanahnya. Sedangkan pengertian penguasaan tanah adalah hubungan hukum antara orang per orang, kelompok orang atau badan hukum dengan tanah[16] sebagaimana dimaksud dalam UU No. 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria. Berdasarkan ketentuan Pasal 1 UU No. 5 Tahun 1960 pengertian bumi, selain permukaan bumi, termasuk pula tubuh bumi dibawahnya serta yang berada dibawah air. Sedangkan tanah menurut PP 16 Tahun 2004 ialah wujud tutupan permukaan bumi baik yang merupakan bentukan alami maupun buatan manusia.

Penatagunaan tanah merupakan bagian dari sub sistem penataan ruang wilayah yang dituangkan dalam rencana tata ruang wilayah. Rencana tata ruang wilayah ialah hasil perencanaan tata ruang berdasarkan aspek administrative dan atau aspek fungsional yang telah ditetapkan.


[1] Soedjarwo Soeromihardjo, 1985: 1

[2] Santoso, Urip, Hukum Agraria & Hak-Hak Atas Tanah, Kencana (Jakarta : 2010), hal. 46.

[3] Harsono, boedi, Hukum Agraria Indonesia : Sejarah Pembentukan Undang-Undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaaannya (Jilid I : Hukum Tanah Nasional), Djambatan (Jakarta : 1997), hal.122.

[4] Ibid, 124.

[5] Santoso, Urip, Hukum Agraria & Hak-Hak Atas Tanah, Kencana (Jakarta : 2010), hal. 48.

[6] Ibid, hal. 49.

[7] Harsono, boedi, Hukum Agraria Indonesia : Sejarah Pembentukan Undang-Undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaaannya (Jilid I : Hukum Tanah Nasional), Djambatan (Jakarta : 1997), hal.190.

[8] Ibid, hal. 191

[9] Thalib, Hambali, Sanksi Pemidanaan dalam Konflik Pertanahan : Kebijakan Alternatif Penyelesaian Konflik Pertanahan di Luar Kodifikasi Hukum Pidana, Kencana (Jakarta : 2009), Hal.39

[10] Harsono, Boedi, Hukum Agraria Indonesia : Himpunan Peraturan-Peraturan Hukum Tanah, Djambatan (Jakarta : 1984), hal. 5

[11] Ibid, hal. 28

[12] Wahid, Muchtar, Memaknai Kepastian hukum Hak Milik atas Tanah : Suatu Analisis dengan Pendekatan terpadu secara Normatif dan Sosiologis, Republika (Jakarta : 2008) Hal.22

[13] Harsono, boedi, Hukum Agraria Indonesia : Sejarah Pembentukan Undang-Undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaaannya (Jilid I : Hukum Tanah Nasional), Djambatan (Jakarta : 1997), hal.192

[14] Sumardjono, Maria S.W., Kebijakan Pertanahan : antara Regulasi dan Implementasi, Buku Kompas, (Jakarta : 2005) hal.53

[15] Harsono, Boedi, Hukum Agraria Indonesia : Himpunan Peraturan-Peraturan Hukum Tanah, Djambatan (Jakarta : 1984), hal. 7-10

[16] Harsono, Boedi, Hukum Agraria Indonesia : Himpunan Peraturan-Peraturan Hukum Tanah, Djambatan (Jakarta : 1984), hal. 6



 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TRADISI BIROKRASI BPN

Tradisi atau kultur birokrasi BPN Indonesia cenderung memiliki ciri, karaktaristik ikut serta sistem yang sama, yaitu birokrasi feodal.[1] Sistem hukum  pada kebijakan hukum pertanahan, pada pilihan penggunaan stelsel publisitas negatif (berunsur positif), yang  otoriter.[2] Kebijakan hukum pertanahan masih menempatkan warga negara sebagai objek hukum sehingga sistem pendaftaran tanah cenderung bersifat diskriminatif.[3] Tanggungjawab seorang pejabat pemerintah seharusnya bukan hanya kepada organisasi yang dikelolanya atau kepada atasannya akan tetapi juga kepada warga negara yang secara langsung atau tidak langsung terkena kebijakan yang diambilnya.[4] Apabila seorang pejabat pemerintah mengambil suatu kebijakan, dia tidak hanya menentukan kelompok sasaran yang akan memperoleh manfaat dari kebijakan tersebut tetapi juga kelompok yang akan melaksanakan keputusan tersebut dalam aktivitas-aktivitas teknisnya.


[1]W.J.S. Poerwadarminta: mendefinisikan birokrasi ke dalam tiga pengertian yaitu: pemerintahan yang dijalankan oleh pegawai bayaran yang tidak dipilih rakyat: cara pemerintahan yang sangat dikuasai oleh pegawai negeri; dan cara bekerja atau susunan pekerjaan yang serba lambat, serba menurut aturan dan berbelit-belit. (Kamus Besar Bahasa Indonesia, Balai Pustaka, Jakarta, 1993,  hlm. 144.)

[2]Kebijakan Publik di sebagian besar  negara berkembang atau negara-negara Dunia Ketiga mendasarkan pada sistem otoriter, sebagai contoh di Indonesia pada era Orde Baru,  termasuk Kuba, dan Korea Utara, Lihat dalam Budi Winarno, Kebijakan Publik, Teori & Proses, diterbitkan MedPress, Yogyakarta, Cetakan Kedua 2008, hlm 42.

[3]Dalam literatur ilmu sosial, birokrasi umumnya dipandang sebagai aktor yang sekedar menerapkan kebijaksanaan yang telah diputuskan di tempat lain; dalam  Mohtar Mas’oed, Politik, Birokrasi dan Pembangunan, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2003 hlm.68, sedang menurut Roger Seruton, A Dictionary of Politikal Thought, Harper and Row Publisher, New York, 1982, birokrasi ditafsirkan maknanya sebagai; -“Rule by administrative offices in a bureaucracy actual power is vested in those, who are from the legal point of view, administrative mediares between sovereign and subject that gives them de fectocontrol over major political transformation Lebih ringkas lagi Pfifner and Presthus menafsirkan hakekat makna birokrasi sebagai sistem otoritas, manusia, kantor, dengan metode (The sistem ofauthority, men, of offices and methodes that government uses to carry out its programmes may be ca’led bureaucracy). Peter dalam buku karanganya yang berjudul“The Politics of Bereaucracy” telah menginterpretasikan makna birokrasi dalam konteks kajiannya sebagai : “Organization with a pyramid structure of authority, which utilize the enforcement of universal and impersonal rules to maintain that structure of ofauthority, and which emphasize the non discretionary aspects of administration.”Gay Peter, The Politics of Bureaucracy: Acomparative Perspective, Longman, New York, 1984. hlm.3.

[4]Wahyudi Kumorotomo, Etika Administrasi Negara, Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2009, hlm. 374.

KONSEP KEADILAN DALAM SISTEM PENDAFTARAN TANAH

Keadilan[1] adalah nilai universal yaitu mengakui dan menghormati hak‑hak yang sah bagi setiap orang dan melindungi kebebasannya, kehormatannya, darah dan harta bendanya dengan jalan menegakkan kebenaran dan keadilan di antara sesama. Salah satu ciri keadilan yang terpenting ialah keseimbangan antara hak dan kewajiban. Adil ialah berdiri di tengah-tengah antara dua perkara, memberi tiap-tiap orang apa yang ia berhak menerimanya.[2] Sumber konsep keadilan penguasaan, penggunaan, pemilikan dan pemanfaatan tanah sangat erat hubungannya dengan konsep religius, dimana tanah adalah dipandang sebagai pemberian Tuhan, untuk setiap makluk hidupnya, konsep demikian sesuai dengan konsep hukum  alam, sehingga tanah merupakan hak bagi setiap manusia, atau lebih tepatnya setiap manusia mempunyai hak hidup atas tanah, setiap manusia mempunyai hak kodrati atas tanah, sebagaimana hak hidup lain seperti hak atas sandang, pangan dan papan. Tanah merupakan hak kodrati bagi setiap makluk hidup dan merupakan konsep keadilan yang diberikan oleh Tuhan YME.

Bagimana konsep riligius memandang keadilan. Dalam injil dikatakan tentang konsep keadilan, kebijakan Raja/Pemimpin terkait dengan penguasaan HAT bagi rakyatnya:

Cukuplah itu, hai raja-raja Israel, jauhkanlah kekerasan dan aniaya, tetapi lakukanlah keadilan dan kebenaran; hentikanlah kekerasanmu yang mengusir umat-Ku dari tanah miliknya, demikianlah firman Tuhan Allah.[3] Semata-mata keadilan, itulah yang harus kaukejar, supaya engkau hidup dan memiliki negeri yang diberikan kepadamu oleh Tuhan, Allahmu.”[4] dan tegakkanlah keadilan,   sebab sebentar lagi akan datang keselamatan…,[5] Bukalah mulutmu, ambillah keputusan secara adil dan berikanlah kepada yang tertindas dan yang miskin hak mereka.[6]

Begitu juga dalam konsep Islam diterangkan bahwa  Allah. SWT memerintahkan manusia berlaku adil, termasuk dalam memutuskan suatu perkara dan memberikan kesaksian. Keadilan dalam hukum adalah keadilan yang dapat mewujudkan ketenteraman, kebahagiaan dan ketenangan secara wajar bagi masyarakat.

Allah memerintahkan berbuat adil, mengerjakan amal kebaikan, bermurah Kati kepada kerabat, dan la melarang rnelakukan perbuatan keji, munkar dan kekejaman. Ia mengajarkan kepadamu supaya menjadi pengertian bagimu. (Q.S. An-Dahl [16]: 90).

Keadilan adalah sebuah istilah yang menyeluruh, dan termasuk juga segala sifat hati yang  bersih dan jujur. Tetapi agama menuntut yang lebih hangat dan lebih manusiawi, melakukan pekerjaan yang baik, meskipun ini tidak diharuskan secara ketat oleh keadilan, seperti kejahatan yang di balas dengan kebaikan, atau suka membantu mereka yang dalam bahasa duniawi “tak mempunyai suatu    tuntutan” kepada kita dan sudah tentu pula memenuhi segala tuntutan, yang  tuntutannya dibenarkan oleh kehidupan sosial.[7]

Allah memerintahkan kamu menyampaikan amanat kepada yang berhak menerimanya. Apabila kamu mengadili di antara manusia bertindaklah dengan adil. Sungguh Allah mengajar kamu dengan sebaik-baiknya, karena Allah Maha Mendengar, Maha Melihat. (Q.s.An-Nisaa [4].58).

Menetapkan hukum di antara manusia harus diputuskan dengan adil, sesuai dengan apa yang diajarkan Allah Subhanahu Wata’ala, tidak memihak kecuali kepada kebenaran dan tidak pula menjatuhkan sanksi kecuali kepada yang melanggar, tidak menganiaya walau terhadap lawan, dan tidak pula memihak walau kepada teman. Tetapi menetapkan hukum bukanlah wewenang setiap orang. Ada syarat-syarat yang harus dipenuhi untuk tampil melaksanakannya, antara lain pengetahuan tentang hukum dan tatacara menetapkannya serta kasus yang dihadapi. Bagi yang memenuhi syarat-syaratnya dan bermaksud tampil menetapkan hukum, kepadanyalah ditujukan perintah untuk menetapkan dengan adil.[8]

Wahai orang-orang yang beriman, jadilah kamu penegak keadilan, menjadi saksi karena  Allah, meskipun terhadap diri kamu sendiri, ibu bapamu dan kaum kerabatmu, baik ia kaya atau miskin  Allah lebih tahu kemaslahatannya. Janganlah karena mengikuti hawa nafsu, supaya kamu tidak menyimpang. Dan jika kamu memutarbalikkan atau menyimpang dari keadilan, maka Allah Mahatahu atas segala perbuatanmu. (Q.s. An-Nisaa` [4]: 135).

Setiap Mukmin diserukan untuk menjadi penegak keadilan yang sempuma lagi sebenar-benarnya (Kafah), menjadi saksi karena Allah, yakni selalu merasakan kehadiran Ilahi, memperhitungkan segala langkah dan menjadikannya demi karena Allah. Persaksian yang ditunaikan juga hendaknya demi karena Allah, bukan untuk tujuan – tujuan duniawi yang tidak sejalan dengan nilai-nilai Ilahi. Didahulukannya perintah penegakan keadilan atas kesaksian karena Allah, karena tidak sedikit orang yang hanya pandai memerintahkan yang ma’ruf, tetapi ketika tiba gilirannya untuk melaksanakan ma’ruf yang diperintahkannya itu ia lalai. Setiap mukmin niscaya melaksanakan keadilan atas  dirinya  baru  menjadi  saksi  yang  mendukung  atau  memberatkan  orang lain.[9]

Adil adalah sifat Allah SwT. Untuk menegakkan keadilan orang harus menjadi saksi demi Allah, sekalipun itu akan mengganggu kepentingan kita sendiri, seperti yang dapat kita bayangkan, atau kepentingan mereka yang dekat kepada kita atau yang kita sayangi. Peribahasa Latin menyatakan, “Keadilan harus  berjalan sekalipun langit akan runtuh.” Keadilan Religius lebih tinggi daripada keadilan formal menurut hukum positif atau hukum yang mana pun yang dibuat manusia. la menembus sampai ke lubuk perasaan yang paling dalam, karena kita melakukannya seolah kita berada di hadapan Allah, yang mengetahui segala benda, segala kerja dan gerak hati.[10]

Konsep keadilan dalam ranah religius selalu dikedepankan pada keadilan Illahiyah…”Dan dia akan melindungi urusannya itu lebih baik daripada yang dapat dilakukan manusia”. konsep ini lebih jelasnya sebagai berikut:

Hai orang – orang rang beriman! Jadilah kamu penegak keadilan, sebagai saksi-saksi karena Allah, dan janganlah kebencian orang kepadamu membuat kamu berlaku tidak adil. Berlakulah adil itu lebih dekat kepada taqwa. Dan bertakwalah kepada Allah. Allah tahu benar apa yang kamu kerjakan. (Q.s. Al-Maidah [5]  8).

Realita penegakan keadilan bukan hakim saja yang dituntut untuk menjatuhkan putusan yang adil, tetapi undang-undang itu sendiri atau hukum itu (termasuk di dalamnya keputusan atas kebijakan hukum pertanahan, pen.) haruslah mengandung rasa keadilan, sekaligus dapat mengubah keadaan sosial, seperti hukum yang memungkinkan rakyat kecil memperoleh peluang untuk mencapai kehormatan yang lebih baik.[11]

Keadilan ialah sesuatu yang dirasakan seimbang, pantas, sehingga semua orang atau sebagian besar orang yang mengalami merasa pantas. Salah satu ciri keadilan yang terpenting ialah keseimbangan antara hak dan kewajiban. Adil ialah berdiri di tengah-tengah antara dua perkara, memberi tiap-tiap orang apa yang ia berhak menerimanya.[12] Allah SwT memerintahkan manusia berlaku adil, termasuk dalam memutuskan suatu perkara dan memberikan kesaksian. Keadilan dalam hukum adalah keadilan yang dapat mewujudkan ketenteraman, kebahagiaan dan ketenangan secara wajar bagi masyarakat. Keadilan dalam hukum dapat dilihat secara nyata dalam praktik, antara lain apabila keputusan hakim yang dijatuhkan oleh aparat penegak hukum atau bahkan sebuah kebijakan publik yang diterapkan dalam sebuah sistem hukum, jika telah mampu memberikan rasa ketentraman, kebahagiaan dan ketenangan bagi masyarakat dan mampu menumbuhkan opini masyarakat, sebagai contoh  bahwa putusan hakim atau kebijakan publik dikatakan sudah adil dan wajar jika telah membawa kepada cita-cita hukum yaitu ketentraman, kebahagiaan dan ketenangan.

Maria S.W. Sumardjono,[13] menerangkan bahawa secara teoretis terdapat tiga  prinsip keadilan terkait distribusi tanah dan sumber daya alam  yaitu    1) keadilan berdasarkan hak,  2) keadilan berdasarkan kemampuan/jasa,  dan  3) keadilan atas dasar kebutuhan. Kebijakan hukum pertanahan ditujukan untuk mencapai tiga hal pokok yang saling melengkapi, yaitu efisiensi dan pertumbuhan  ekonomi, keadilan sosial, pelestarian lingkungan dan pola penggunaan tanah yang berkelanjutan. Untuk mencapai efisiensi, dapat ditempuh berbagai pendekatan dengan berpijak pada aspek urgensi, konsistensi dan resiko.

Tercapainya keadilan sosial dapat dijabarkan melalui beberapa aspek, misalnya, peran tanah sebagai dasar untuk memperoleh pekerjaan dan pendapatan, identifikasi pihak-pihak yang dirugikan dalam berbagai konflik kepentingan, serta peduli terhadap tanah-tanah masyarakat hukum adat. Sedang tujuan yang berkaitan dengan masalah lingkungan hidup menghendaki tersedianya peraturan tentang penggunaan tanah yang komprehensif, kemampuan menggali peran serta masyarakat setempat dalam pengelolaan sumber daya alam, serta koordinasi cabang-cabang administrasi yang efektif.

Peran serta masyarkat pada kebijakan hukum pertanahan dalam pendekatan pragmatisme melibatkan pengkajian atas cara simbol-simbol dipakai dalam komunikasi dan interaksi sosial. Gambaran interaksionalis tentang manusia oleh Meltzer[14] dapat dikatakan didasari oleh keyakinan bahwa: Pejabat pemerintah (Para Pegawai/Pejabat BPN, Notaris-PPAT, pen.), Stakeholders dan masyarakat adalah unit yang tidak dapat dipisahkan.

Kepentingan pemahaman terhadap simbol-simbol perilaku yang digunakan oleh stakeholders dalam interaksi sosial pada masyarakat dalam sistem pendaftaran tanah, dapat dipakai teori interaksionalis simbolik.

Blumer  mengatakan bahwa pendekatan fungsionalis interaksionalis simbolik mengandung tiga premis utama: Pejabat pemerintah (pejabat/pegawai BPN, Notaris-PPAT, pen.), stakeholders, dan masyarakat, (dalam sistem pendaftaran tanah, pen.) bertindak berdasarkan makna yang menurut mereka ada dalam sesuatu hal, dimana pada sesuatu hal tersebut ada makna, artinya sesuatu itu sekedar simbol dari makna. Tindakan mereka ditujukan untuk mengejar makna itu sendiri (people do not can act toward things, but toward their meaning).

Pemahaman terhadap makna keadilan sosial dalam sistem pendaftaran tanah dapat dibagi menjadi tiga tataran. Meminjam istilah dalam teori bekerjanya hukum yang dikemukakan oleh Willian J. Chambliss dan Robert B. Seidman,[15] tataran pertama adalah pemaknaan oleh the policy maker/law making institutions. Tataran kedua pemaknaan oleh the law sanctioning institutions/ law guardian institutions. Tataran ketiga adalah pemaknaan oleh role occupant. Pemaknaan terhadap fenomena keadilan sosial dapat berbeda karena perspektif yang digunakan juga berbeda. Bahkan penafsiran dalam satu tataran dapat pula berbeda-beda. Misalnya, pada tataran law making institutions,  fenomena keadilan sosial dapat diartikan lain  antara para founding fathers dengan lembaga legislatif (DPR dan Presiden). Kualitas interaksi sosial diantara para stakeholders yang memaknai nilai keadilan sosial dalam ranah komunikasi di bidang ekonomi dan kebijakan sangat menentukan ke arah mana keadilan sosial dimaknai. Apakah diarahkan pada pencapaian kebahagiaan bersama atau hanya akan dijadikan simbol saja dan hanya menjadi unintended consequence.[16] 

Chambliss-Seidman menggambarkan sistem model bekerjanya hukum dalam masyarakat (sebagaimana terjadi pada sistem pendaftaran tanah, pen.) untuk mengarahkan prilaku pemegang peran dalam sistem pendaftaran tanah dengan ragaan sebagai berikut:

Ragaan 5 : Model Bekerjanya Hukum (Chambliss-Seidman)

Masyarakat dalam sistem birokrasi yang kompleks sejak pembuatan hukumnya, pengaruh dari struktur kekuasaan. Kekuatan sosial personal telah mempengaruhi dan sesungguhnya sudah mulai bekerja. Melihat bekerjanya sistem pembuatan hukum, pihak yang diuntungkan adalah mereka yang lebih kaya serta golongan-golongan dalam masyarakat yang aktif dalam kegiatan kebijakan.[17] Para pemilik modal dan para pimpinan (CEO) perusahaan-perusahaan besar melalui organisasi mereka, akan menikmati keberhasilan perjuangan mereka dalam melahirkan undang-undang yang menguntungkan mereka. Sebaliknya, kepentingan-kepentingan rakyat biasa akan ter­pinggirkan atau kurang mendapatkan perhatian. Perjuangan dari pemilik modal atau pimpinan perusahaan-perusahaan besar adalah merupakan konsekuensi logis dari berbagai kelebihan dan keuntungan yang dimiliki oleh mereka yang mempunyai kekuasaan.

Penjelasan pada kerangka teoritik Chambliss-Seidman menggambarkan sistem model bekerjanya hukum dalam masyarakat pada bab ini. Pengambilan keputusan dalam kebijakan pertanahan sejak semula telah dipengaruhi kekuatan sosial personal yang mengarahkan prilaku pemegang peran dalam sistem pendaftaran tanah. Lebih jelas dapat digambarkan alur pikirnya sebagaimana dalam ragaan ini:

          Ragaan 6: Alur Pikir Kerangka Teoretik Bab II

Berdasarkan ragaan bekerjanya hukum dalam masyarakat oleh Chambliss-Seidman, dapat dinyatakan pula bahwa pada setiap domain bekerjanya hukum tersebut dapat ditemukan problematik penyelenggaraan atas tindakan hukumnya. Selama tindakan hukum itu bergerak melalui  rangkaian itu menuju pada sasarannya, ia menimbulkan tingkah laku hukum pada setiap tingkatan, sedangkan tingkah laku itu dapat bersifat positif dan dapat pula bersifat negatif, dan hal ini ditentukan pula oleh satu atau lebih motif kelompok-kelompok yang mempengaruhi seluruh tingkah laku hukum, yaitu: rasa takut pada hukuman, harapan dan imbalan, tekanan kelompok serta nilai-nilai internal. Secara singkat dapat dikatakan bahwa tingkah laku hukum itu menempuh jarak yang jauh dan berjalan melalui banyak pihak sebelum sampai pada titik sasarannya, yang oleh Robert B. Seidman disebut sebagai tingkah laku puncak (ultimate bahavior).

Kesediaan untuk patuh atau tidak patuh terhadap peraturan hukum adalah seumpama sebuah molekul raksasa yang terdiri dari lapisan-lapisan protein. Atas dasar pemikiran ini dapat dikatakan bahwa untuk menghadirkan keadilan substantif perlu mengibaskan balutan-­balutan rule and logic dan rule bound. Bahkan, kalau perlu harus berani memposisikan dirinya sebagai vigilante menembus kebuntuan legalitas formal dengan tidak memberlakukan hukum tertentu (the non enforcement of law) karena hendak menghadirkan substantive justice.[18] 



[1]Sayyid Sabiq, Sumber Kekuatan Islam, terjemah Salim Bahreisy dan Said Bahreisy Surabaya, Bina Ilmu, 1980, hlm 198. lihat pula J.S. Badudu dan Sutan Mohammad Zain, Kamus Umum Bahasa Indonesia Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1996, hlm 8.

[2]Baharuddin lopa, Al-Qur’an dan Hak-hak Asasi Manusia, Bina Ilmu, Surabaya,1980, hlm. 157.

[4]Ibid, Ul 16:20

[5]Ibid, Yes 56:1

[6]Ibid, Ams 31:9

[7]Abdullah Yusuf Ali, Qur’an terjemahan dan Tafsir nya, terjemahan Ali Audah [Jakarta: Pustaka Firdaus, 1993], 681 footnote 2127.

[8]M.Quraish Shihab, Tafsir Al-Mishbah, Lentera Hati, Jakarta,  tahun 2000, Volume 2,   hlm.456-457.

[9]M. Quraish Shihab, Al-Misbah, Op Cit. Volume 2, 591-593

[10]Abdullah Yusuf Ali, Qur’an Terjemahan dan Tajsirnya, Op Cit. hlm. 223.

[11]Baharuddin Lopa, Al-Qur’an dan Hak-hakAsasi Manusia,Op Cit. hlm. 124

[12]Ibid. hlm.157.

[13]Maria S.W. Sumardjono, Op Cit. hlm. 105.

 

[14]Meltzer, dalam Wayne Parsons, Publik Policy, An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis, Op Cit. hlm. 99.

[15]Dalam Suteki, Rekonstruksi Politik Hukum, Hak Atas Air Pro Rakyat, Op Cit. hlm. 26 lihat deskripasali Roscoe Pound; bekerjanya hukum dalam masyarakat melibatkan beberapa unsur atau aspek yang saling memiliki keterkaitan sebagai suatu sistem. Beberapa aspek tersebut yaitu lembaga pembuat hukum (law making intitutions), lembaga penerap sanksi, pemegang peran (role occupant) dan kekuatan sosial personal (social personal force), budaya hukum serta unsur-unsur umpan balik (feed back), dalam Ronny Hanitijo Soemitro, Perspektif Sosial dalam Pemahaman Masalah-masalah Hukum, Penerbit CV. Agung, Semarang, 1989, hlm. 23-26.

[16]Unintended Consequence yaitu akibat dari sesuatu perbuatan, pendirian, yang telah diniatkan artinya bahwa perbuatan tersebut sudah diketahui akibat yang harus dipertangungjawabkan…..Lihat Kamus Besar Bahasa Indonesia, edisi ketiga, Departemen Pendidikan Nasional, Penerbit Balai Pustaka, Jakarta 2005.

[17]Chambliss & Seidman, 1971: 65, lihat pula dalam Suteki, Rekonstruksi Politik Hukum, Hak Atas Air Pro Rakyat, Op Cit. hlm. 26

[18]Suteki, The Non Enforcement Of Law, Strategi Menembus Kebuntuan Legalitas Formal Melalui Partial dan Sporadic Enforcement, Makalah presentasi pada sidang Guru Besar UNDIP, dalam rangka pengusulan jabatan Guru Besar, Semrang 2010. hlm 11

KEWENANGAN ATAS PENGGUNAAN, PENGUASAAN, PEMILIKAN DAN PEMANFAATAN

Kewenangan hak atas tanah meliputi hak atas penggunaan, penguasaan, pemilikan  dan pemanfaatan tanah yaitu meliputi:

  1. 1.      Hak Milik Atas Tanah.

Hak atas tanah yang diperoleh dari negara terdiri dari Hak Milik, Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan, Hak Pakai dan Hak Pengelolaan. Tiap-tiap hak mempunyai karaktaristik tersendiri dan semua harus didaftarkan menurut ketentuan hukum dan perundang-undangan yang berlaku. Menurut Pasal 20 UUPA, hak milik adalah hak turun temurun, terkuat dan terpenuh yang dapat dipunyai orang atas tanah. Hak milik dapat beralih dan dialihkan kepada pihak lain. Salah satu kekhususan dari Hak Milik ini tidak dibatasi oleh waktu dan diberikan untuk waktu yang tidak terbatas lamanya yaitu selama hak milik ini masih diakui dalam rangka berlakunya UUPA.[1]

Sebagaimana diketahui bahwa dalam konsep hukum perdata hak kepemilikan atas tanah merupakan hubungan hukum kepemilikan secara hakiki diakui keberadaannya, dijunjung tinggi, dihormati, dan tidak boleh diganggu gugat oleh siapapun. Hak kepemilikan merupakan sumber kehidupan dan kehidupan bagi pemiliknya, oleh karenanya orang yang mempunyai hak yang sah secara hukum harus mendapatkan perlindungan oleh negara. Hak milik  (property rights) merupakan suatu hak yang mempunyai hubungan kepemilikan yang tertinggi tingkatannya dibandingkan dengan hak-hak kepemilikan lainnya. Hubungan tanah dengan pemiliknya menimbulkan hak dan kewajiban maupun wewenang atas tanah yang dihaki, secara luas dikatakan oleh Lisa Whitehouse:[2]property is basic to the social walfare, people seek it, nations war it, and no one can do without it“.

  1. 2.      Hak Menguasai Negara Atas Tanah

Pemahaman teoritik kekuasaan negara atas sumber-sumber  kekayaan alam (bumi, air dan ruang angkasa), bersumber dari rakyat yang dikenal dengan hak bangsa.[3] Negara dipandang sebagai organisasi yang memiliki karakter lembaga masyarakat umum, sehingga kepadanya diberikan wewenang atau kekuasaan untuk mengatur, mengurus, memelihara dan mengawasi pemanfaatan seluruh potensi sumber daya  yang ada dalam wilayahnya secara intensif, namun tidak sebagai pemilik, karena pemiliknya adalah Bangsa Indonesia.[4] Adapun kaitan hak penguasaan negara dengan tujuan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, melahirkan kewajiban Negara untuk mengatur:[5]

  1. Segala bentuk pemanfaatan (bumi dan air) serta hasil yang didapat (kekayaan alam), harus secara nyata meningkatkan kemakmuran dan kesejahteraan masyarakat.
  2. Melindungi dan menjamin segala hak-hak rakyat yang terdapat di dalam atau di atas bumi, air dan berbagai kekayaan alam tertentu yang dapat dihasilkan secara langsung atau dinikmati langsung oleh rakyat.
  3. Mencegah segala tindakan dari pihak manapun yang akan menyebabkan rakyat tidak mempunyai kesempatan atau akan kehilangan haknya dalam menikmati kekayaan alam.

Pengertian tentang Hak Menguasai Negara atas tanah. Secara terbatas penjelasan tersebut dapat ditemukan Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA). Pasal 1 UUPA disebutkan bahwa:

  1. Seluruh wilayah Indonesia adalah kesatuan tanah-air dari seluruh rakyat  Indonesia, yang telah bersatu sebagai bangsa Indonesia.
  2. Seluruh bumi, air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dalam wilayah Republik Indonesia, sebagai Karunia Tuhan Yang Maha Esa, adalah bumi, air dan ruang angkasa bangsa Indonesia dan merupakan kekayaan nasional.

Berdasar Pasal 1 ayat (1) dan (2) tersebut maka dapat diperoleh pengertian bahwa bumi, air dan ruang angkasa dalam wilayah Republik Indonesia yang kemerdekaannya diperjuangkan oleh bangsa sebagai keseluruhan, menjadi hak dari bangsa Indonesia, akan tetapi tidak semata-mata menjadi hak individu / hak pribadi dan hak komunal / kelompok, demikian pula tanah-tanah di daerah-daerah atau pulau yang bersangkutan. Pengertian yang demikian itu, maka hubungan bangsa Indonesia dengan bumi, air dan ruang angkasa Indonesia merupakan semacam Hak Ulayat, yang diangkat pada tingkatan yang paling atas, yaitu tingkatan yang mengenai seluruh wilayah negara.[6] Sumber-sumber alam yang merupakan karunia Tuhan Yang Maha Esa merupakan salah satu unsur pendukung utama bagi kelangsungan hidup dan peningkatan kemakmuran bangsa sepanjang masa. Pemberian karunia tersebut harus diartikan pula sebagai amanat, berupa beban tugas untuk mengelolanya dengan baik, bukan saja untuk generasi sekarang, melainkan juga untuk generasi-generasi yang akan datang. Tugas-tugas mengelola berupa mengatur dan memimpin penguasaan dan penggunaan tanah dan sumber daya alam lainnya menurut sifatnya termasuk bidang hukum publik.[7]

Tugas kewajiban mengelola hak atas tanah yang menurut sifatnya termasuk bidang hukum publik, tidak mungkin dilaksanakan sendiri oleh seluruh bangsa Indonesia. Penyelenggaraannya oleh bangsa Indonesia, sebagai pemegang hak dan amanat tersebut, pada tingkatan yang tertinggi dikuasakan kepada negara Republik Indonesia, sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat (Pasal 2 ayat (1) UUPA). Penjabaran dari pemberian kuasa tersebut dituangkan dalam Pasal 33 ayat (3) UUD NRI 1945 dengan kata-kata: “Bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat”. Artinya bahwa hubungan negara dengan bumi, air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya, selaku organisasi kekuasaan seluruh rakyatnya, maka negara bertindak dalam kedudukannya sebagai pelaksana kuasa yang bertanggungjawab dan mempunyai tugas untuk mewujudkan cita-cita dalam pasal 33 ayat (3) UUD NRI tersebut. Pelaksanaan tugas tersebut adalah merupakan suatu pelaksanaan sebuah organisasi kekuasaan rakyat yang tertinggi, dan kedudukan negara dalam hal ini tidak hanya sebagai penguasa legislatif dan eksekutif saja, tetapi juga penguasa yudikatif.

Hubungan hukum dalam UUD NRI 1945 dirumuskan dengan  istilah ”dikuasai” mempunyai sifat sebagai hubungan hukum publik. Dalam Pasal 2 ayat (2) UUPA diberikan rincian kewenangan Hak Menguasai Negara berupa kegiatan:

  1.  Mengatur dan menyelenggarakan  peruntukan, penggunaan, persediaan, dan pemeliharaan bumi, air, dan ruang angkasa tersebut.
  2.   Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dengan bumi, air, dan ruang angkasa.
  3.   Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa.

Rincian kewenangan mengatur, menentukan dan menyelenggarakan berbagai kegiatan dalam Pasal 2 tersebut oleh UUPA diberikan suatu interpretasi otentik mengenai ”Hak Menguasai Negara” yang dimaksudkan oleh UUD NRI 1945, sebagai hubungan hukum yang bersifat publik semata-mata dan tidak akan ada lagi tafsiran lain mengenai pengertian dikuasai dalam UUD NRI 1945 tersebut.

Hak menguasai negara memiliki struktur hak seperti struktur hak-hak pada umumnya. Mereka yang berbicara atau membuat asumsi mengenai hak sesungguhnya berbicara atau membuat asumsi mengenai salah satu bagian dari keluarga konsep moral dan politik yang pada dasarnya bersifat formal dan relasional. Konsep-konsep ini mengungkapkan hubungan inti yang kompleks antara berbagai istilah menyangkut empat pernyataan mengenai: (1) subyek;  (2) substansi; (3) landasan; dan (4) tujuan hak. Oleh karena itu, masuk akal untuk mengajukan pertanyaan: siapa yang berhak, berhak untuk apa, atas dasar apa, dan untuk tujuan apa? Mereka yang menggunakan istilah ini biasanya tidak mempertimbangakan semua aspek dari keempat hal yang saling berkaitan itu, dan biasanya mereka tidak tahu aspek-aspek itu ada. [8]

Hubungan relasional sangat penting untuk memahami hakikat dari suatu hak. Dapat dibayangkan apa jadinya apabila istilah ”hak” digunakan tanpa menyesuaikan dengan persyaratan relasional ini. Adakah hak yang tidak melekat pada siapa pun, bahwa hak memang ada begitu saja, seolah-oleh jatuh dari pohon pada musim gugur dan bertunas kembali pada musim semi. Apa reaksi kita bila mendengar seseorang yang mengatakan bahwa manusia memang punya hak tetapi bukan hak untuk sesuatu apa pun. Hak hanyalah untuk hak. Pendapat yang mengatakan bahwa manusia punya hak, tetapi tidak karena titah alam, rasio, moral atau penguasa, hak itu milik seseorang, sama seperti orang itu memiliki gigi. Makna hak tidak dapat dipisahkan dari makna legitimasi. Hak atas benda atau hak atas sesuatu harus mempunyai tujuan tertentu, oleh karena itu agar pernyataan mengenai hak dapat dimengerti maka pernyataan itu haruslah diungkapkan dalam kerangka keempat aspek di atas, dan pernyataan mengenai hak harus dapat menjawab empat pertanyaan: siapa yang berhak, berhak atas apa, atas dasar apa, dan untuk tujuan apa? [9]



[1]Kecuali ketentuan Pasal 27 UUPA menjelaskan bahwa Hak Milik itu hapus apabila: Tanahnya jatuh kepada negara : 1.Karena pencabutan hak berdasarkan (Pasal 18 UUPA), 2. Karena penyerahan dengan sukarela oleh pemiliknya, 3. Karena diterlantarkan, 4. Karena ketentuan Pasal 21 ayat (3) dan Pasal 26 ayat (2); Tanahnya musnah.

[2]Boedi Djatmiko, lihat http://sertipikattanah.blogspot.com/2009/09/karaktar-hukum-sertipikat-hak.html.

[3]Prinsip negara menguasai harus ditafsirkan sebagai peran negara, dalam hlm ini pemerintah, sebagai wasit yang adil yang menentukan aturan main yang ditaati oleh semua pihak dan menuntut negara juga tunduk pada aturan yang dibuatnya sendiri ketika turut berperan sebagai aktor dalam aktivitas pemanfaatan tanah. Lihat dalam Maria S.W. Sumardjono, op cit. hlm 43

[4]Pasal 33 ayat (3) terkandung konsep politik  dirumuskan: “bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara”. Rumusan kalimat “dikuasai oleh negara” inilah yang kemudian dikenal sebagai konsep “Hak Menguasai Negara” (HMN) yang berarti penguasaan, dan pemanfaatan sumber-sumber  terpusat pada kekuasaan yang begitu besar daripada negara.

[5]Firman Muntaqo, Karaktar Kebijakan hukum pertanahan Era orde Baru dan Era Reformasi,  Badan Penerbit Undip, Semarang, Cetakan 1, Januari 2010. hlm 71-72.

[6]Lihat Penjelasan Umum UUPA.

[7]Boedi Harsono,   Hukum  Agraria  Indonesia,   Penerbit  Djambatan, Jakarta, 1999,     hlm. 228-229.

[8]Ian Shapiro, Evolusi Hak Dalam Teori Liberal, Terjemahan Masri Maris, Yayasan Obor Indonesia, 2006, hlm. 15. lihat pula Suteki, Rekonstruksi politik Hukum, Hak Atas Air, Pro Rakyat, bab 6, dalam Potret Konstruksi Politik Hukum tentang Hak Menguasi Negara Atas Sumber Daya Alam, hlm. 109-114

[9]Ian Shapiro, Ibid, hlm. 16.

KONSEP KESEJAHTERAAN DALAM SISTEM PENDAFTARAN TANAH

Konsep Kesejahteraan dalam Kerangka Kebijakan Hukum Pertanahan.

Pencetus teori welfare state, Mr. R. Kranenburg,[1] menyatakan bahwa negara harus secara aktif mengupayakan kesejahteraan, bertindak adil yang dapat dirasakan seluruh masyarakat secara merata dan seimbang, bukan mensejahterakan golongan tertentu tapi seluruh rakyat. Maka akan sangat ceroboh jika pembangunan ekonomi dinafikan, kemudian pertumbuhan ekonomi hanya dipandang dan dikonsentrasikan pada angka persentase belaka. Kesejahteraan rakyat adalah indikator yang sesungguhnya. Faham negara kesejahteraan (welfare state) mewajibkan peran negara dalam berbagai aspek kehidupan, David Storey dalam bukunya Territory The Claiming of Space, menegaskan tentang peran dan fungsi negara, yaitu;[2] 1) mengatur perekonomian negara, 2) menyediakan kebutuhan dan kepentingan publik terutama kesehatan dan transportasi (termasuk di dalamnya sandang, pangan dan papan adalah bagian kebutuhan primer dari kebutuhan publik, pen.),  3) menyediakan perangkat hukum dan menegakkan keadilan bagi rakyatnya (termasuk di dalamnya menjamin kepastian hukum dan melindungi kepemilikan HAT, pen.), 4) membela dan menjaga teritorial wilayah negara dan keamanan rakyatnya dari ancaman pihak luar.

Faham negara mengalami perkembangan dari political state menjadi legal state dan selanjutnya menjadi welfare state, hal mana disebabkan terjadinya pergeseran dan perkembangan peran negara sebagai akibat proses modernisasi dan domokratisasi, sehingga kekuasaan yang dimiliki negara adalah sebagai penentu kehendak terhadap aktivitas rakyat yang dikuasainya. faham negara dalam teori welfare state dapat diartikan sebagai berikut:[3]  1) welfare bukanlah monopoli negara dan oleh karena itu bukanlah tugas ekskutif negara. Suatu negara welfare yang sehat dan sejati, bukan suatu negara totaliter, melainkan suatu negara yang menolong warga negaranya untuk mencapai kemakmuran yang setingi-tingginya, dengan jalan menciptakan syarat-syarat guna perkembangan kemakmuran oleh semua orang bagi semua orang. 2) Welfare State yang sejati menghargai kemerdekaan dan menghargai inisiatif swasta. Welfare State membatasi kemerdekaan warga negaranya sejauh diperlukan untuk kepentingan keadilan, tetapi serentak melindungi pula kemerdekaan dan inisiatif warga negaranya sebanyak mungkin. 3) Welfare State yang sejati menunjukan kerelaan serta minat yang besar kepada kerjasama dengan semua badan-badan, perkumpulan-perkumpulan, organisasi-organisasi, yang bertujuan memajukan kemakmuran rakyat, dan ia tidak merintangi inisiatif  kreatif  bagi warga negaranya, akan tetapi justru menganjurkannya. Kemakmuran bukanlah monopoli negara, melainkan suatu hal yang menuntut inisiatif, tanggungjawab dan kerja sama dari semua orang.

Welfare state muncul sebagai jawaban atas ketimpangan sosial yang terjadi dalam sistem ekonomi liberal. Faham Negara Kesejahteraan sudah dikenal adanya pembagian (distribution) dan pemisahan (sepaaration) kekuasaan. Negara milik  freies ermessen, yaitu kebebasan untuk turut serta dalam seluruh kegiatan sosial, politik dan ekonomi dengan tujuan akhir menciptakan kesejahteraan umum (bestuurszorg).[4]

Negara kesejahteraan adalah suatu bentuk pemeritahan demokratis yang menegaskan bahwa negara bertanggung jawab terhadap kesejahteraan rakyat yang minimal. Terkait dengan batasan minimal ini, Dias mengatakan:[5]“…the welfare state attemps to satisfy ‘basic needs’. The world ‘basic’ implies that over and above certain minimal, it is open to same people to enjoy additionals amenities, so that there whill continue to be ‘haves’ and ‘have-nots’.

Pemerintah harus mengatur pembagian kekayaan negara agar tidak ada rakyat yang kelaparan (termasuk di dalamnya adalah penyediaan kebutuhan pangan, sandang dan papan/ perumahan, pen.), tidak ada rakyat yang memenuhi ajalnya karena tidak dapat mambayar biaya rumah sakit. Dapat dikatakan bahwa negara kesejahteraan mengandung unsur sosialisme, mementingkan kesejahteraan di bidang politik maupun di bidang ekonomi. Dapat juga dikatakan bahwa negara kesejahteraan mengandung asas kebebasan (liberty), asas kesetaraan hak (equality), maupun asas persahabatan (fraternity) atau kebersamaan (mutuality). Asas persahabatan atau kebersamaan dapat disamakan dengan asas kekeluargaan atau gotong royong.[6]

Pilihan Indonesia untuk berfaham negara kesejahteraan menjadi tekad yang bulat. Di mana selain sebagai negara kesejahteraan, Indonesia juga mendeklarasikan dirinya sebagai negara hukum.[7] Prinsip negara hukum yang dianut oleh NKRI adalah Negara Hukum Pancasila yang bersifat prismatic dan integratif, yaitu prinsip negara hukum yang mengintegrasikan atau menyatukan unsur-unsur yang baik dari beberapa konsep yang berbeda (yaitu unsur-unsur dalam Rechtsstaat, the Rule of Law. Konsep negara hukum formil dan negara hukum materiil) dan diberi nilai ke Indonesiaan (seperti Ketuhanan, Kekeluargaan, Kebapakan, Keserasian, Keseimbangan dan Musyawarah yang semuanya merupakan akar-akar dari budaya hukum Indonesia) sebagai nilai spesifik sehingga menjadi prinsip negara hukum Pancasila.[8] Prinsip kepastian hukum dalam Rechtsstaat dipadukan dengan prinsip keadilan dalam the Rule of Law, kepastian hukum harus ditegakkan untuk memastikan bahwa keadilan di dalam masyarakat juga tegak.[9] Sebagai negara hukum yang menganut faham negara kesejahteraan, maka negara dapat menggunakan hukum sebagai salah satu sarana untuk mengatur dan menyelenggarakan serta menjamin kesejahteraan rakyatnya.

Konstitusi kita dengan tegas mengamanatkan bahwa bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat (Pasal 33 UUD NRI 1945). Pasal 2 Undang-Undang Pokok  (UUPA No.5 Tahun 1960),  lebih lanjut menjelaskan bahwa sebesar-besarnya kemakmuran rakyat yang dimaksudkan di sini adalah dalam arti kebahagiaan, kesejahteraan, dan kemerdekaan dalam masyarakat dan negara hukum Indonesia yang merdeka berdaulat, adil dan makmur. Amanat konstitusi di atas lalu diikuti dengan Tap MPR No. IX Tahun 2001, yang menggariskan bahwa kebijakan hukum pertanahan harus bisa berkontribusi meningkatkan kesejahteraan rakyat dan melahirkan sumber-sumber baru kemakmuran rakyat, mengembangkan tatanan kehidupan bersama yang lebih berkeadilan dalam kaitannya dengan pemanfaatan, penggunaan, dan pemilikan tanah, menjamin berlanjutannya sistem kemasyarakatan, kebangsaan, dan kenegaraan Indonesia dengan memberikan akses seluas-luasnya kepada generasi akan datang pada sumber-sumber ekonomi masyarakat khususnya tanah, sehingga menciptakan tatanan kehidupan bersama secara harmonis dengan mengatasi berbagai sengketa dan konflik pertanahan di Tanah Air dan menata sistem pengelolaan yang tidak lagi melahirkan sengketa serta konflik di kemudian hari.[10]

Fungsi penyelenggaraan pemerintahan di bidang pertanahan harus didukung dengan keberadaan dan peran sumber daya manusia (SDM) dalam sistem pendaftaran tanah, artinya peran mereka tidaklah sebatas mengelola aspek administrasi dan manajemen pertanahan semata, sebagaimana pencitraan negatif yang telah membentuk pencitraan birokrasi para aparatur pelayan birokrasi BPN dalam beberapa dasawarsa terakhir ini.[11]

Perwujudan cita-cita luhur bangsa Indonesia sebagaimana tertuang dalam Mukadimah Undang-Undang Dasar 1945, diperlukan komitmen kebijakan hukum  (tidak terkecuali kebijakan hukum pertanahan., pen.) yang sungguh-sungguh untuk memberikan dasar dan arah bagi pembaruan  yang adil, berkelanjutan. Pembaruan sistem hukum  harus dilaksanakan sesuai dengan prinsip-prinsip dalam  Tap MPR RI No. IX/2001, Pasal 5; diantaranya mensejahterakan rakyat, terutama melalui peningkatan kualitas sumber daya manusia Indonesia, mewujudkan keadilan dalam penguasaan, pemilikan, penggunaan, pemanfaatan, dan pemeliharaan sumberdaya, mengakui dan menghormati hak masyarakat hukum adat dan keragaman budaya bangsa atas sumberdaya, melaksanakan desentralisasi berupa pembagian kewenangan di tingkat nasional, daerah provinsi, kabupaten/kota, dan desa atau yang setingkat, berkaitan dengan alokasi dan manajemen sumberdaya .[12]


[1]Mark Lutz: Economics can no longer be seen as the theory of maximum possible production with consequent effects on welfare, but rather, in the opposite manner, as the theory of maximum possible welfare with consequent effects on production.” Bobby Savero, Ekonomi Indonesia Antara Tionghoa dan Kaum Proletar, lihat dalam; http://bobbysavero. blogspot.com/2008/05/ekonomi-indonesia-antara-tionghoa-dan.html.

[2]David Storey, Prentice Hlml, 2001: 39, dalam Artidjo Alkostar, Reformasi Sistem Peradilan Dalam Penegakan Hukum di Indonesia, http://www.legalitas.org/27 Juni 2007.

[3]J. Verkul, dalam T Sumarnonugroho, Sistem Intervensi Kesejahteraan Sosial, PT Hanidita, Yogyakarta, 1991, hlm. 66-67.

[4]Mahfud Marbun, Pokok-pokok Hukum Administrasi Negara, Liberty, Yogyakarta, 1987, hlm. 42.

[5]RWM Dias, Jurisprudece, Butterwort, London, 1985. p. 67

[6]RMAB Kusuma, Negara Kesejahteraan dan Jaminan Sosial, Jurnal Konstitusi, Vol. 3, Fepruari 2006, Mahkamah Konstitusi, Jakarta, 2006, hlm. 160.

[7]lihat penjelasan pasal 1 ayat (3) UUD NRI 1945. lihat pula penjelasan tentang ilmu hukum, dimana ilmu hukum mengenal dua istilah Rechtsstaat dan the Rule of Law, yang diterjemahkan ke dalam bahasa Indonesia menjadi negara hukum yaitu sebagaimana diidentifikasi oleh Roscoe Pound, Rechtsstaat memiliki karaktar administratif, bersumber dari tradisi hukum negara-negara Eropa Kontinental, dan bersandar pada Civil Law, dan ligisme yang menganggap hukum adalah aturan tertulis (hukum positif), pilihan pada rechtsstaat karena menekankan “kepastian hukum”,  sedangkan the Rule of Law berkaraktar judicial, berkembang dalam negara-negara Anglo Saxon, yang mengembangkan sistem Common Law (hukum tidak tertulis), yaitu kebenaran hukum bukan semata-mata pada hukum tertulis, bahkan disini hakim dituntut untuk membuat hukum-hukum sendiri melalui Yurisprudensi tanpa harus terikat secara ketat kepada hukum-hukum tertulis, Indonesia mencoba menggabungkan keduanya dengan istilah prismatik. lihat Moh. Mahfud MD, Membangun Politik Hukum, Menegakkan Konstitusi, Pustaka LP3ES, Jakarta, 2006, hlm. 24-25.

[8]Negara hukum dalam perspektif Pancasila yang dapat diistilahkan sebagai negara hukum Indonesia atau negara hukum Pancasila disamping memiliki elemen-elemen yang sama dengan elemen negara hukum dalam rechtstaat maupun rule of law, juga memiliki elemen-elemen yang spesifik yang menjadikan negara hukum Indonesia berbeda dengan konsep negara hukum yang dikenal secara umum. Perbedaan itu terletak pada nilai-nilai yang terkandung dalam Pembukaan UUD 1945 yang di dalamnya mengandung Pancasila dengan prinsip-prinsip Ketuhanan Yang Maha Esa serta tidak adanya pemisahan antara negara dan agama, prinsip musyawarah dalam pelaksanaan kekuasaan pemerintahan negara, prinsip keadilan sosial, kekeluargaan dan gotong royong serta hukum yang mengabdi pada keutuhan negara kesatuan Indonesia. Pembentukan hukum baik oleh pembentuk undang-undang maupun oleh Mahkamah Konstitusi harus menjadikan keseluruhan elemen negara hukum itu dalam satu kesatuan sebagai nilai standar dalam pembentukan maupun pengujian undang-undang. Pandangan Satjipto Raharjo (lihat Satjipto Rahardjo, 2006: 53) mengenai keresahannya terhadap negara hukum Indonesia dengan suatu harapan bahwa hukum hendaknya membuat rakyat bahagia, tidak menyulitkan serta tidak menyakitkan. Di atas segalanya dari perdebatan tentang negara hukum, menurut Satjipto kita perlu menegaskan suatu cara pandang bahwa negara hukum itu adalah untuk kesejahteraan dan kebahagiaan bangsa Indonesia, bukan sebaliknya. Hukum tidak boleh menjadikan kehidupan lebih sulit. Inilah yang sebaiknya menjadi ukuran penampilan dan keberhasilan (standard of performance and result) negara hukum Indonesia.

[9]Bobby Savero, Ibid, http://bobbysavero. blogspot.com/2008/05/ekonomi-Indonesia-antara-tionghoa-dan.html.

[11]Tujuan negara untuk mewujudkan sistem birokrasi pertanahan yang baik adalah terkait erat dengan kebijakan hukum pertanahan dalam rangka mencapai tujuan reformasi  yaitu demi mewujudkan masyarakat adil makmur, secara jelas terdapat dalam mukadimah Tap MPR No. IX Tahun 2001, diamanatkan bahwa sumberdaya  dan sumber daya alam sebagai Rahmat Tuhan Yang Maha Esa kepada Bangsa Indonesia, merupakan kekayaan Nasional yang wajib disyukuri. Oleh karena itu harus dikelola dan dimanfaatkan secara optimal bagi generasi sekarang dan generasi mendatang, dalam rangka mewujudkan masyarakat adil dan makmur, untuk menetapkan arah dan dasar bagi pembangunan nasional yang dapat menjawab berbagai persoalan kemiskinan, ketimpangan dan ketidakadilan sosial-ekonomi rakyat serta pengelolaan sumberdaya  yang berlangsung, yang selama ini telah menimbulkan ketimpangan struktur, subtansi dan kultur dari penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatannya serta menimbulkan berbagai konflik dimana peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan pengelolaan sumberdaya  saling tumpang tindih dan bertentangan sehingga pengelolaan sumberdaya  yang adil dan berkelanjutan, harus dilakukan dengan cara terkoordinasi, terpadu dan menampung dinamika, aspirasi dan peran serta masyarakat, serta menyelesaikan konflik.

[12]Arah kebijakan pembaruan  adalah: Melakukan pengkajian ulang terhadap berbagai peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan  dalam rangka sinkronisasi kebijakan antarsektor demi terwujudnya peraturan perundang-undangan yang didasarkan pada prinsip-prinsip sebagaimana dimaksud Pasal 5 Tap MPR RI No. IX/2001. Melaksanakan penataan kembali penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah (landreform) yang berkeadilan dengan memperhatikan kepemilikan tanah untuk rakyat, baik tanah pertanian maupun tanah perkotaan. Menyelenggarakan pendataan pertanahan melalui inventarisasi dan registrasi penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah secara komprehensif dan sistematis dalam rangka pelaksanaan landreform. Upaya perbaikan yang terpenting pada reformasi hukum   adalah melakukan rekonstruksi pilihan penggunaan Sistem Publisitas Negatif (berunsur positif) sebagai bagian dari sistem birokrasi dan pelayanan publik BPN.

EMPAT PILAR PANCASILA DALAM SISTEM PENDAFTARAN TANAH

Pancasila sebagai dasar negara mempunyai nilai-nilai keseimbangan, yaitu Nilai Ketuhanan (Moral Religius), Nilai Kemanusiaan (Humanistik), dan Nilai Kemasyarakatan (Nasionalistik, Demokratik dan Keadilan Social).

a. Nilai Ketuhanan (Moral Religius).

Konsep Ketuhanan ini tidaklah mengarah atau memihak kepada salah satu ajaran agama yang terdapat di Indonesia. Konsep Ketuhanan ini dimaksudkan yaitu  arah politik hukum harus mengandung nilai-nilai universalitas yang bersifat keyakinan (keimanan) atas sifat-sifat Ketuhanan. Artinya, konsep ketuhanan ini tidak bicara tentang agama secara sempit di dalam ruang ritual (hafluminnallah) hubungan antara manusia dengan Tuhannya), akan tetapi bagaimana nilai-nilai Ketuhanan yang universal tersebut dapat dijalankan di dalam ruang publik (hafluminnanas) hubungan manusia dengan sesama dan alam).

Nilai-nilai universalitas keutuhanan adalah nilai-nilai keadilan, persamaan, kemerdekaan, kebenaran, kasih sayang, perlindungan, kebersamaan, kejujuran, kepercayaan, tanggungjawab, keterbukaan, keseimbangan, perdamaian, dan lain-lainnya dari beberapa nilai yang permanen di dalam sifat-sifat Ketuhanan.

b. Nilai Kemanusiaan (Humanistik).

Konsep kemanusiaan ini dimaksudkan yaitu arah politik hukum harus dapat memposisikan manusia tetap sebagai makhluk yang mempunyai hak-hak dasar yang alamiah. Adapun yang dimaksud dengan hak-hak dasar alamiah itu adalah hak untuk hidup, hak untuk berkarya, hak untuk berserikat, hak untuk berkeluarga, hak untuk memperoleh kebahagiaan, hak untuk berfikir, bersikap dan mengembangkan potensi.

c. Nilai Kemasyarakatan (Nasionalistik, Demokratik dan Keadilan Sosial).

Konsep Kemasyarakatan ini merupakan sebuah keniscayaan adanya peran negara di dalam segala proses kehidupan berbangsa dan bernegara. Akan tetapi peran negara tersebut bukanlah untuk negara, akan tetapi diperuntukkan bagi kesejahteraan masyarakat yang didasarkan atas prinsip keadilan.

Untuk mewujudkan cita-cita tersebut, maka negara harus dibangun di dalam sistem politik hukum yang demokratis. Di dalam konsep demokrasi, rakyatlah yang mempunyai kedaulatan. Penguasa hanyalah sebagai mandataris dari titah yang diberikan oleh rakyat. Untuk mencegah munculnya penguasa yang otoriter, maka kekuasaan yang diberikan kepada penguasa harus dibatasi lewat konstitusi (demokrasi konstitusional).

Ketiga nilai keseimbangan yang terdapat di dalam Pancasila tersebut bersifat komulatif yang tidak bisa dipisahkan antara satu dengan lainnya. Sehingga ketiga nilai tersebut harus berjalan secara integral dan sistemik. Berdasarkan urutan nilai keseimbangan di dalam Pancasila, bahwa yang menjadi pertimbangan utama di dalam merumuskan politik hukum di dalam setiap kebijakan kenegaraan (termasuk di dalamnya adalah kebijakan pertanahan) harus didasarkan pada nilai-nilai ketuhanan. Berikutnya yang kedua adalah aspek nilai-nilai kemanusiaan dan ketiga terhadap aspek nilai-nilai kemasyarakatannya. Ketiganya tetap dalam prinsip keseimbangan.

Berdasarkan alasan sejarah politik dan ekonomi global yang melatarbelakangi, maka Pancasila dipandang sebagai sebuah ideologi dunia, yang mengkritik terhadap Ideologi Liberalis Kapitalis dan Ideologi Sosialis Komunis yang mempunyai pandangan sekuler terhadap agama. Jika boleh dikategorikan bahwa Ideologi Liberalis Kapitalisme itu merupakan Tesis. Sedangkan Ideologi Sosialis Komunisme adalah sebagai Antitesis dari Ideologi Liberalis Kapitalisme. Sebagai sebuah hasil dari dialektika antara Tesis dan Antitesis tersebut maka lahirlah Sintesis, yaitu Ideologi Pancasila.

Melihat ketiga nilai keseimbangan di dalam Ideologi Pancasila tersebut di atas, maka sebenarnya Konsep Demokrasi Modern sebenarnya telah dirancang oleh para founding father’s Indonesia sebagaimana dalam rumusan Pancasila dengan ketiga nilai keseimbangannya. Jika kita melihat tiga pilar Konsep Demokrasi Modern, diantaranya

a. Good Environment Governance

Konsep Good Environment Governance ini sebenarnya telah tercermin di dalam nilai Ketuhanan. Dimana di dalam penyelenggaraan negara tidak hanya memperhatikan terhadap hubungan antara manusia dengan manusia, akan tetapi juga antara manusia dengan alam. Ini berarti konsep ketuhanan tersebut juga mengandung nilai untuk melindungi lingkungan hidup.

b. Good Corporate Governance

Konsep Good Corporate Governance juga ini sebenarnya telah terkandung di dalam nilai kemasyarakatan yang berkeadilan sosial. Artinya perusahaan harus tidak saja memperhatikan tentang akumulasi modal dan alat-alat produksi, Perusahaan juga harus memperhatikan kesejahteraan masyarakat dalam tanggungjawab sosial.

c. Civil Society

Konsep civil society juga telah terkandung di dalam nilai kemanusiaan (Humanistik). Ini berarti Negara harus memberikan hak-hak dasar yang secara alamiah telah melekat pada diri manusia.

Lahirnya Ideologi Pancasila itu merupakan kritik keras terhadap pemisahan Negara dan Agama, dari hegemoni Ideologi Liberalis Kapitalisme dan Ideologi Sosialis Komunisme yang telah terbukti tidak bisa memberikan kedamaian dan kesejahteraan masyarakat dunia. Pancasila dapat disebut sebagai Ideologi Post-Modernisme sebab berani mengkritik dan menentang terhadap kemapanan kedua Ideologi besar dunia, yaitu Ideologi Liberalis Kapitalisme dan Ideologi Sosialis Komunisme.

ASAS DAN TUJUAN PENDAFTARAN TANAH

Pelaksanaan Azas dan Tujuan dalam Sistem Pendaftaran Tanah.

Pendaftaran tanah dilaksanakan berdasarkan asas sederhana, aman, terjangkau, mutakhir dan terbuka. Asas merupakan fundamen yang mendasari terjadinya sesuatu dan merupakan dasar dari suatu kegiatan, hal ini berlaku pula pada pendaftaran tanah. Oleh karena, dalam pendaftaran tanah ini terdapat asas yang harus menjadi patokan dasar dalam melakukan pendaftaran tanah. Dalam Pasal 2 PP Nomor 24 Tahun 1997 dinyatakan bahwa pendaftaran tanah dilaksanakan berdasarkan asas sederhana.

Pengertian dari Asas Sederhana dalam pendaftaran tanah dimaksudkan agar ketentuan-ketentuan pokoknya maupun prosedurnya dengan mudah dapat dipahami oleh pihak-pihak yang berkepen­tingan, terutama hak atas tanah.

Fakta yang terjadi di dalam praktik, ditemukan bahwa asas mudah dan dapat dipahami hanyalah pada aturan prosedurnya artinya untuk kegiatan pendaftarannya sendiri masih menemui kendala jangka waktu yang panjang, bahkan dalam perjalanannya prosedur pendaftaran tanah tidak selesai disebabkan adanya kendala biaya atau syarat tambahan. Ada beberapa alasan diantaranya sebagai contoh yaitu alasan perbedaan luas tanah antara data yuridis dan data fisik setelah dilakukannya pengukuran. Sehingga tujuan dari asas sederhana itu sendiri belum bisa tercapai. Makna sederhana dalam kamus besar bahasa Indonesia dipahami sebagai suatu perbuatan (tindakan) yang hemat dan tuntas.[1] Tentunya hal tersebut harus dipahami hemat dalam arti efisien baik biaya, waktu dan prosedurnya, sedang tuntas bisa dipahami sebagai suatu perbuatan (tindakan) yang efektif artinya tidak berbelit-belit dan prosedurnya terlaksana dengan baik sehingga terlihat hasilnya.

Asas yang kedua adalah aman, bahwa Asas Aman dimaksudkan untuk menunjukkan bahwa pendaftaran tanah perlu diselenggarakan secara teliti dan cermat sehingga hasilnya dapat memberikan jaminan kepastian hukum sesuai tujuan pendaftaran tanah itu sendiri.

Kedua asas aman, dimaksudkan untuk menunjukan bahwa pendaftaran tanah perlu diselenggarakan secara teliti dan cermat sehingga hasilnya dapat memberikan jaminan kepastian hukum sesuai dengan tujuan pendaftaran tanah itu sendiri, makna aman pada dasarnya lebih mengacu pada suatu akibat dari perbuatan subyek hukum, akan tetapi bukan mengacu pada hasil atau obyek hukum dari dilaksanakan pendaftaran tanah tersebut, sebagai contoh yang sering terjadi dalam praktik yaitu kasus atas kesalahan pengetikan tempat obyek tanah, atau nama subyek tanah bahkan luas obyek tanah, yang tercatat atau tertera dalam sertipikat, dalam hal ini ditemukan setelah akan dilaksanakan pada transaksi berikutnya di hadapan PPAT atau bisa ditemukan setelah beberapa tahun kemudian dimana kejadian pada kesalahan ketik atau penulisan tersebut baru disadari oleh pemilik hak atas tanah setelah beberapa tahun kemudian tanah diukur ulang setelah akan dilakukan pemecahan atau pembangunan, yang demikian itu secara keamanan tetap aman sepanjang tidak ada suatu permasalahan yang ditemukan, akan tetapi hal tersebut tetap saja tidak bisa dikatakan sebagai suatu yang teliti atau cermat, apakah kasus yang demikian bisa dikatakan sebagai bentuk jaminan hukum.

Pemahaman aman yang terjadi dalam praktik pendaftaran HAT adalah ketika secara yuridis syarat-syarat terpenuhi, artinya asas aman hanya berlaku untuk para subyek hukumnya saja, dalam praktik yang terjadi di kantor PPAT jika terjadi kesalahan pengetikan nama dalam sertipikat baik kesalahan itu di dasari oleh akta PPAT atau kesalahan itu karena disebabkan keteledoran manusia (human error) yang dilakukan dalam sistem birokrasi dan pelayanan publik BPN, maka bisa dilakukan dengan cara penegasan tentang pemilik nama dengan mendasarkan pada surat keterangan kelurahan yang menegaskan  nama sipulan xy sama dengan nama sipulan xx yang tertera dalam sertipikat. Kaitannya dengan jaminan kepastian hukum, hal ini jelas suatu tindakan yang ceroboh dan menyepelekan, karena bagaimana mungkin selembar surat tersebut bisa memberikan suatu penegasan hanya di dasarkan pada keterangan sepihak yaitu orang yang berkepentingan. Bisa dikatakan aman jika hasil dari produk sertipikat tersebut akurat, sehingga akan lebih tepatnya dalam sistem pendaftaran tanah juga diperlukan adanya asas akurasi, yaitu suatu asas pendaftaran HAT yang lebih mendasarkan tidak sekedar pada subyeknya akan tetapi mendasarkan pada jaminan hukum obyek HAT, artinya data-data yang dicatat dan ditulis dalam sertipikat tersebut bebas dari sebuah kesalahan baik kesalahan ketik maupun kesalahan dalam pendataan atas obyek yang dimaksud (human error) artinya baik data fisik maupun data yuridis keberadaannya bisa mendapat jaminan kepastian hukum.

Asas Terjangkau, bahwa asas ini dimaksudkan keterjangkauan bagi pihak-pihak yang memerlukan, khususnya dengan memperhatikan kebutuhan dan kemampuan golongan ekonomi lemah. Pelayanan yang diberikan dalam rangka penyelenggaraan pendaftaran tanah harus bisa terjangkau oleh pihak yang memerlukan.

Asas terjangkau mempunyai maksud pada konsep efisiensi biaya artinya diharapkan golongan ekonomi lemah bisa menjangkau biaya yang dibebankan atas pendaftaran tanah. Yang terjadi dalam praktik terdapat beberapa penyimpangan dan diskriminasi atas asas tersebut. Kebijakan hukum pertanahan masih menempatkan warga negara sebagai objek hukum sehingga sistem birokrasi dan pelayanan publik BPN cenderung bersifat diskriminatif. Persoalan mana disebabkan tanggungjawab seorang pejabat lebih terfokus pada organisasi yang dikelolanya atau kepada atasannya artinya tidak terfokus kepada warga negara yang secara langsung atau tidak langsung terkena kebijakan yang diambilnya. Seharusnya seorang pejabat tidak hanya menentukan kelompok sasaran yang akan memperoleh manfaat dari kebijakan tersebut tetapi juga kelompok yang akan melaksanakan keputusan tersebut dalam aktivitas-aktiviats tehnisnya.

Pengertian terjangkau ini semestinya tidak sekedar diartikan pada proses pendaftarannya saja akan tetapi harus ditujukan pula terhadap pembuatan akta-akta tanah ataupun perbuatan lain yang mendasarinya, seperti biaya pajak, biaya peninjauan lokasi atau pengukuran ulang, jika hal tersebut diperlukan, terutama dalam kaitannya dengan pajak dan juga kaitannya dengan beban-beban biaya yang diluar ketentuan resmi masih terjadi dalam sistem birokrasi dan pelayanan publik BPN.

Asas Mutakhir dan Terbuka, bahwa Asas ini dimaksudkan adanya kelengkapan yang memadai dalam pelaksanaannya dan keseimbangan dalam pemeliharaan datanya. Data yang tersedia harus menunjukkan keadaan yang mutakhir. Perlunya diikuti kewajiban mendaftar dan pencatatan perubahan-perubahan yang terjadi di kemudian hari. Asas ini menuntut pula dipeliharanya data pendaftaran tanah secara terus-menerus dan berkesinambungan, sehingga data yang tersimpan di Kantor Pertanahan selalu sesuai dengan keadaan nyata di lapangan. Sedangkan yang dimaksud dengan Asas Terbuka yaitu agar data-data tanah di kantor BPN bersifat terbuka untuk publik. dan masyarakat dapat memperoleh keterangan mengenai data yang benar.

 Pelaksanaan asas-asas tersebut dalam praktik terjadi penyimpangan. Masyarakat umum sebelum melakukan transaksi terkait dengan tanah dapat memperoleh data-data yang akurat melalui pengecekan sertipikat tanah yang bersangkutan di kantor BPN setempat. Pelaksanaan asas mutakhir dan terbuka mestinya tidak hanya ditujukan pada pemeliharaan data terkini dan pengecekan data terhadap sertipikat yang bersangkutan, sebagai obyek yang akan dilakukannya transaksi. Ketersediaan tehnologi mutakhir atau terkini menjadi sebuah kewajiban untuk melaksanakan asas ini, sehingga didapatinya dalam praktik tidak adanya peralatan tehnologi baik pada tingkat pra pendaftaran sampai dengan post pendaftaran menunjukkan terjadinya penyimpangan terhadap pelaksanaan asas mutakhir. Penyimpangan pelaksanaan asas terbuka yaitu ketika data-data yang dibutuhkan oleh yang berkepentingan tidak akan didapat kecuali hanya orang-orang tertentu yang mempunyai akses ke BPN, terutama hal ini berkenaan dengan biaya atas pengecekan obyek HAT yang akan di akses.

Sejalan dengan asas yang terkandung dalam Pendaftaran Tanah, maka tujuan yang ingin dicapai dari adanya pendaftaran tanah tersebut diatur lebih lanjut pada Pasal 3 PP Nomor 24 Tahun 1997, dinyatakan pendaftaran tanah bertujuan:

  1. untuk memberikan kepastian hukum dan perlindungan hukum kepada pemegang hak atas suatu bidang tanah, satuan rumah susun dan hak-hak lain yang terdaftar agar dengan mudah dapat membuktikan dirinya sebagai pemegang hak yang bersangkutan;
  2. untuk menyediakan informasi kepada pihak-pihak yang berkepentingan termasuk Pemerintah agar dengan mudah dapat memperoleh data yang diperlukan dalam mengadakan perbuatan hukum mengenai bidang-bidang tanah dan satuan-satuan rumah susun yang sudah terdaftar;
  3. untuk terselenggaranya tertib administrasi pertanahan.

Interpretasi dan deskripsi dari seluruh penjelasan tersebut setelah peneliti cocokan dengan pendapat para notaris dan PPAT khususnya di Kota Semarang dan di Jawa Tengah pada umumnya, diantaranya dengan Ngadino sebagai ketua INI Kota Semarang yang mewakili organisasi INI memberikan penjelasan bahwa sebagai mana petikan wawancara dengan Ngadino:

“Sistem Pendaftaran Tanah saat ini sudah waktunya untuk diganti karena sudah tidak memenuhi kebutuhan jaman lagi, selain amburadul juga tidak memihak pada rakyat, menurut saya banyaknya penyimpangan asas-asas pendaftaran tanah, memang disebabkan beberapa faktor terkait dan sangat komplek, diantaranya manusianya dan juga peraturan yang tidak berpihak pada rakyat, terutama peraturan-peraturan yang bersifat internal, seperti proses pemecahan sertipikat dan pembayaran BPHTB yang semakin hari tidak semakin baik justru semakin berbelit-belit”

Hasil dari beberapa wawancara dan pengamatan yang selama ini dilakukan oleh peneliti menunjukan adanya kelemahan dari sistem pendaftaran tanah terutama kebijakan hukum pertanahan dalam memilih penggunaan sistem pendaftaran tanah pada pilihan stelsel publisitas negatif (berunsur positif) dalam sistem birokrasi dan pelayanan publik Badan Pertanahan Nasional.



[1]Hasan Alwi, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Edisi Ketiga, Penerbit Departemen Pendidikan Nasional, Balai Pustaka., Jakarta, 2005.

PELAKSANAAN SISTEM PENDAFTARAN TANAH DALAM PRAKTIK BPN

Pelaksanaan Sistem Pendaftaran Tanah Dalam Praktik

Keberadaan PP Nomor 24 Tahun 1997 ini memberikan nuansa yang sangat berbeda dengan PP Nomor 10 Tahun 1961. PP Nomor 24 Tahun 1997 berusaha memberikan kepastian hukum terhadap pemilik atau yang menguasai tanah untuk melakukan pendaftaran tanah. Hal ini terlihat dengan adanya sistem pendaftaran secara sporadis dan sistem pendaftaran secara sistematik. Pendaftaran tanah yang dilakukan dengan cara sporadis, pemilik tanah yang aktif untuk melakukan pendaftaran tanah.

Pendaftaran tanah secara sistematik merupakan pendaftaran tanah yang melibatkan pemerintah (Badan Pertanahan Nasional) sebagai pelaksana dibantu oleh sebuah panitia independen. Hal ini sesuai ketentuan dalam    Pasal 8 PP Nomor. 24 Tahun 1997 dinyatakan sebagai berikut: 1) Dalam melaksanakan pendaftaran secara sistematik, Kepala Kantor Pertanahan dibantu oleh sebuah panitia Ajudikasi yang dibentuk oleh Menteri atau pejabat yang ditunjuk.  2) Susunan Panitia Ajudikasi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) terdiri atas: (a) Seorang Ketua Panitia merangkap anggota yang dijabat oleh seorang pegawai Badan Pertanahan Nasional; (b) Beberapa orang anggota yang terdiri dari: a) Seorang pegawai Badan Pertanahan Nasional yang mempunyai kemampuan pengetahuan di bidang pendaftaran tanah; b) Seorang pegawai Badan Pertanahan Nasional yang mempunyai kemampuan pengetahuan di bidang hak-hak atas tanah; c) Kepala Desa/Kelurahan yang bersangkutan dan atau seorang Pamong Desa/Kelurahan yang ditunjuknya. 3) Keanggotaan Panitia Ajudikasi dapat ditambah dengan seorang anggota yang sangat diperlukan dalam penilaian kepastian data yuridis mengenai bidang-bidang tanah di wilayah desa/kelurahan yang bersangkutan. 4) Dalam melaksanakan tugasnya, Panitia Ajudikasi dibantu oleh satuan tugas pengukuran dan pemetaan, satuan tugas pengumpul dan yuridis dan satuan administrasi yang tugas dan susunannya diatur oleh menteri.

Pendaftaran tanah meliputi: pengukuran, pemetaan dan pembukuan tanah, pendaftaran hak-hak atas tanah dan peralihannya,  pemberian surat tanda bukti hak yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat (pasal 19 UUPA: UU No.5 Tahun 1960). Pelaksanaan pendaftaran tanah meliputi kegiatan pendaftaran tanah untuk pertama kali dan pemeliharaan data pendaftaran tanah (pasal 11 PP. No.24 Tahun 1997). Kegiatan pendaftaran tanah untuk pertama kali meliputi: 1) pengumpulan dan pengolahan data fisik; 2) pembuktian hak dan pembukuannya, penerbitan sertipikat, penyajian data fisik dan data yuridis, penyimpanan daftar umum dan dokumen. Kegiatan pengumpulan dan pengolahan data fisik meliputi kegiatan pengukuran dan pemetaan, termasuk di dalamnya adalah pembuatan peta dasar pendaftaran, penetapan batas bidang-bidang tanah, pengukuran dan pemetaan bidang-bidang tanah dan pembuatan peta pendaftaran, pembuatan daftar tanah, serta pembuatan Surat Ukur. Pengukuran dan pemetaan dimaksud dilaksanakan bidang demi bidang dengan satuan wilayah desa/kelurahan. Sebelum dilaksanakan pengukuran, batas-batas tanah harus dipasang tanda batas dan ditetapkan batas-batasnya melalui asas kontradiksi delimitasi (dihadiri dan disetujui oleh pemilik tanah yang letaknya berbatasan langsung) dengan bidang tanah dimaksud. Kegiatan tersebut dengan tujuan untuk menjamin kepastian hukum hak atas tanah, maka diselenggarakan pendaftaran tanah di seluruh wilayah RI.

Perbedaan kewenangan dalam sistem pendaftaran tanah seperti diuraikan di atas, tertuang dalam ketentuan angka 2 b dan c, dimana kegiatan pendaftaran tanah meliputi pendaftaran hak, termasuk peralihan dan pembebanannya serta pemberian surat-surat tanda bukti, dengan kegiatan itu dimaksudkan bahwa sertifikat tanah sebagai alat pembuktian yang kuat. Dalam ketentuan angka 2 huruf c di atas disebutkan surat tanda bukti yang diterbitkan sebagai alat bukti yang kuat bukan terkuat atau mutlak, hal ini berarti pendaftaran tanah di Indonesia menganut Stelsel publisitas negatif (berunsur positif) dimana apabila sertipikat tanah telah diterbitkan atas nama seseorang dan ada pihak lain yang dapat membuktikan sebagai pemilik yang lebih berhak melalui putusan lembaga peradilan maka sertipikat tanah tersebut dapat dibatalkan yang kemudian diberikan kepada pihak yang lebih berhak.

UUPA memberikan suatu penjelasan bahwa pendaftaran tanah akan diselenggarakan secara sederhana dan mudah dimengerti oleh rakyat yang bersangkutan. Ketentuan ini perlu mendapat perhatian pemerintah untuk melaksanakan pembenahan dan perbaikan di bidang pendaftaran tanah, terutama hal-hal yang berkaitan dengan pelayanan tanah-tanah adat dimana pendaftaran tanah masih menggunakan alat bukti pembayaran pajak masa lalu seperti girik dan petuk sebagai alas hak sedangkan administrasi girik dan petuk tersebut secara prinsip sudah tidak ada.

Penjelasan UUPA angka IV dikatakan bahwa usaha yang menuju ke arah kepastian hak atas tanah ternyata dari ketentuan pasal-pasal yang mengatur pendaftaran tanah yaitu: Pasal 23, 32 dan 38 yang ditujukan kepada para pemegang hak yang bersangkutan dengan maksud agar mereka memperoleh kepastian tentang haknya. Pasal 23 (32/HGU dan 38/HGB) berbunyi :

  1. Hak milik  demikian pula setiap peralihannya, hapusnya  dan   pembebanannya  dengan hak lain harus didaftarkan sesuai ketentuan pasal 19 UUPA.
  2. Pendafataran dimaksud merupakan alat pembuktian yang kuat mengenai hapusnya hak milik serta sahnya peralihan dan pembebanan hak tersebut. Pasal 19 UUPA ditujukan kepada Pemerintah agar di seluruh wilayah Indonesia diadakan Pendaftaran Tanah yang bersifat rechts cadaster, artinya yang bertujuan menjamin kepastian hukum.[1]

Penjelasan UUPA disebutkan pula bahwa pendaftaran tanah didahulukan penyelenggaraannya di kota-kota agar lambat laun meningkat pada kadaster yang meliputi seluruh wilayah Negara (Indonesia) tentunya yang dimaksud dalam Undang-Undang ini yaitu termasuk daerah hutan maupun laut (marine kadaster).

Ketentuan hukum yang diatur dalam pasal 23 dan 24 (PP No. 24 tahun 1997), tentang pendaftaran tanah menunjukan bahwa konstruksi hukum mensyaratkan adanya alat bukti tertentu yang dapat dijadikan alas hak (title) yang dapat dipergunakan bagi seseorang atau badan hukum. Warga negara dapat menuntut kepada Negara adanya keberadaan hak atas tanah yang dipegang atau dimiliki. Secara hukum dengan berpegang pada alat bukti sertipikat, maka alat bukti tersebut akan berfungsi sebagai  landasan yuridis formal yang dapat dipergunakan untuk melegalisasi asetnya, artinya bahwa merupakan hak bagi warga negara yang mempunyai tanah untuk dapat diterbitkan sertipikat tanda bukti sekaligus alat bukti kepemilikan hak atas tanah. Selain hak milik atas tanah terdapat pula hak pengelolaan atas tanah negara. Instrument yuridis atau alat bukti kepemilikan dapat dibedakan sebagai berikut;

  1. Pembuktian pemberian hak baru, yang disebut sebagai hak baru atas tanah di sini adalah hak atas tanah yang masih berstatus tanah negara, maka status haknya harus dibuktikan dengan  penetapan pemerintah yang dikeluarkan oleh pejabat yang berwenang atas hak pengelolaan tersebut. Wujud konkret dari penetapan pemerintah ini adalah Surat Keputusan Pemberian hak kepemilikan atas tanah (Surat Keputusan Hak Milik, HGU, HGB, HP atau HM Atas Sarusun);
  2. Pembuktian pemberian hak baru yang kedua adalah akta otentik PPAT (Pejabat Pembuat Akta Tanah), dimana akta PPAT menurut ketentuan hukum termasuk alat bukti kepemilikan hak baru (hak yang muncul karena  dilakukan berdasarkan peralihan hak), akta otentik tersebut memuat pemberian hak baru dari pemilik lama kepada pemilik baru yang dilakukan oleh pemegang hak milik kepada penerima hak yang bersangkutan. Peralihan haknya bisa mengenai Hak Milik, HGU, HGB, HP atau HM Atas Sarusun. (pasal 23 PP No. 24 tahun 1997);
  3. Ketiga, pemberian hak baru yang di dasarkan atas instrument yuridis tertulis lainnya yang disebut sebagai hak atas tanah yang lama (pasal 24 PP No. 24 tahun 1997), yang diakui keberadaannya oleh hukum sebagai alat bukti tertulis kepemilikan hak atas tanah. Instrument yuridis tentang keberadaan alat bukti kepemilikan tersebut secara terinci diatur dalam Peraturan Menteri Negara Agraria (PMNA)/ Kepala Badan Pertanahan Nasional ( KBPN ) No. 3 tahun 1997. Didalam pasal 24 PP No. 24 tahun 1997 dan pasal 60 dari PMNA/KBPN No. 3 tahun 1997, beserta penjelasan pasalnya disebutkan alat bukti kepemilikan lama yakni: grosse/salinan akta eigendom, surat tanda bukti hak milik yang diterbitkan berdasarkan peraturan swapraja, surat tanda bukti hak milik yang dikeluarkan berdasarkan peraturan Menteri Agraria No. 9 tahun 1959, surat keputusan pemberian hak milik dari pejabat yang berwenang baik sebelum maupun sejak berlakunya UUPA, yang tidak disertai kewajiban untuk mendaftarkan hak yang diberikan, tetapi telah memenuhi semua kewajiban yang disebut di dalamnya, hak milik tersebut adalah hak milik yang dibuktikan berdasarkan surat-surat petok D / girik, pipil, kitir, dan verponding Indonesia (v.i.) sebelum berlakunya PP No. 10 tahun 1961, termasuk pembuktian atas terjadinya peralihan hak berdasarkan akta pemindahan hak dibawah tangan yang dibubuhi tanda kesaksian oleh kepala Adat/desa/kelurahan yang dibuat sebelum berlakunya peraturan pemerintah (PP No. 10 tahun 1961) dengan disertai alas hak yang dialihkan, juga pembuktian yang di dasarkan akta pemindahan yang dibuat oleh PPAT yang tanahnya belum dibukukan, dengan disertai alas hak yang dialihkan, termasuk juga suatu pembuktian yang di dasarkan alat bukti yang berupa akta ikrar wakaf / surat ikrar wakaf yang dibuat sebelum atau sejak mulai dilaksanakan PP No. 28 tahun 1977 dengan disertai alas hak yang diwakafkan, serta pembuktian yang di dasarkan pada risalah lelang, surat penunjukan pembelian kavling tanah pengganti tanah yang diambil pemerintah, surat keterangan riwayat tanah yang pernah dibuat oleh kepala kantor PBB dengan disertai alas hak yang dialihkan, lain-lain bentuk alat pembuktian tertulis dengan nama apapun juga sebagaimana di maksud dalam pasal II, VI, dan VII ketentuan konversi. Alat-alat bukti kepemilikan hak ini pada hakekatnya merupakan representasi dari pengakuan negara terhadap hak kepemilikan yang dipunyai oleh warga negara Indonesia.

 

Penjelasan mana dapat diketahui bahwa bentuk karakter negatif dinyatakan secara tegas dalam penjelasan pasal 32 PP No. 24 tahun 1997 yang menyatakan bahwa pendaftaran tanah diselenggarakan tidak menggunakan stelsel publikasi positif, akan tetapi menggunakan stelsel publisitas negatif (berunsur positif). Persoalan mendasar sebagai bentuk karaktar negatif (berunsur positif) adalah tidak adanya kompensasi yang diberikan apabila terjadi kesalahan atau kekeliruan dalam rangka penerbitan sertifikat hak atas tanahnya. Artinya bahwa stelsel publisitas negatif (berunsur positif) ini tidak didapati adanya pertanggungjawaban atas produk sertipikat. Sistem pendaftaran publisitas negatif merupakan warisan masa lalu yang berlangsung sampai saat ini. Pada masa pemerintahan Hindia Belanda pendaftaran tanah dilakukan untuk tanah-tanah yang tunduk terhadap hukum barat (Belanda) yang dilaksanakan oleh pejabat yang disebut ambtenaar pada kantor kadaster (Kantor Pertanahan). Sesuai dengan tugas dari kantor kadaster dalam melaksanakan kegiatan pendaftaran pada waktu itu, pendaftaran tanah didasarkan pada suatu peraturan yang dimuat dalam Stbl. 1824 No. 27 jo. 1947 No. 53, dimana perjanjian obligatoir peralihan hak dilaksanakan dengan segala bukti tertulis, akta Notaris, ataupun akta dibawah tangan yang disaksikan Notaris dan kemudian oleh kepala kantor kadaster yang merupakan seorang Pegawai Balik Nama (Overschrijvings ambtenaar)[2] dibantu oleh salah seorang pegawainya yang bertugas membuatkan akta peralihannya. Pendaftaran akta peralihan dilaksanakan pada daftar yang telah disediakan oleh kantor kadaster setelah semua kewajiban pembayaran administrasi yang ditentukan dilakukan terlebih dahulu. Perubahan yuridis mengenai sistem pendaftaran HAT dilakukan setelah Negara Republik Indonesia merdeka, tepaynya setelah dilakukan program yang dinamakan reformasi hukum agraria (land reform), ditandai dengan dikeluarkannya undang-undang pokok agraria (UU No. 5 Tahun 1960) beserta peraturan pelaksananya sebagai pengganti atau mencabut ketentuan perundangan sebelumnya yang dikeluarkan oleh pemerintah Hindia Belanda terutama yang berhubungan dengan tanah, seperti pencabutan ketentuan yang diatur dalam buku II BW (burgelijk Wetboek) khusus yang mengatur mengenai tanah. Tanda bukti kepemilikan hak atas tanah yang berupa sertipikat dilaksanakan setelah terbitnya UUPA (pasal 19) kemudian ditindak lanjuti oleh PP  No. 10 tahun 1961 dan selanjutnya digantikan dengan PP No. 24 tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah.

Ketentuan yang melandasi diselenggarakan pendafataran tanah adalah sebagaimana didifinisikan dalam pasal 1 PP No. 24 tahun 1997. Secara garis besar pendafatran tanah adalah suatu rangkaian kegiatan yang kewenangannya diberikan kepada pemerintah dalam penyelenggaraannya. Kewajiban pendaftaran tanah dibebankan kepada para pihak yang berkepentingan yang tata caranya di atur oleh pemerintah (red. psl 1 PP No 24/1997).

Kelemahan dari landasan pendaftaran tersebut yaitu tidak terdapat pertanggungjawaban atas semua rangkaian dalam pelaksanaan pendaftaran tersebut. Suatu perbuatan hukum ada karena adanya suatu peristiwa hukum, disini yang terjadi adalah peristiwa hukum rangkaian kegiatan pendaftaran HAT dimana kewenangan pelaksanaannya diberikan kepada pemerintah (BPN) dan dari peristiwa hukum itulah perbuatan hukum pendaftaran HAT diwajibkan untuk dilaksanakan. Atas kewajiban di antara kedua belah pihak (pihak pemerintah dan pihak-pihak yang berkepentingan) sehingga muncul hubungan hukum yaitu hubungan hukum yang terjadi di antara pihak-pihak yang melaksanakan kewenangan untuk menjalankan tugas pendaftaran (terdapat hak-hak dan kewajiban yang melekat di dalamnya), dengan pihak-pihak yang berkewajiban melaksanakan pendaftaran HAT (terdapat pula hak-hak yang melekat di dalamnya). Terhadap hubungan hukum yang muncul dalam pendaftaran HAT maka terjalin hubungan hukum di antara hak dan kewajiban masing-masing (pihak, baik pihak pemerintah maupun pihak yang berkepentingan) atas pendaftaran tanah tersebut sehingga menimbulkan akibat hukum sah atau tidaknya hasil dari sebuah pendaftaran tanah tersebut (sertipikat tanah). Implikasi dari sah tidaknya suatu sertipikat tanah hasil dari pendaftaran tanah sudah semestinya secara hukum ada pertanggungjawaban, terhadap para pihak yang berkepentingan dan atau termasuk pertanggungjawaban terhadap publik. Pendaftaran tanah mempunyai hubungan hukum secara vertikal maupun horizontal terhadap publik, sehingga pertanggangjawaban terhadap publik adalah merupakan suatu kewajiban yang harus dipenuhi.

 



[1] Kelemahan utama dari praktik di kantor Notaris-PPAT adalah ketidak tenangan dan kerisauan atas timbulnya gugatan dikemudian hari, karena sistem pendaftaran kita tidak memberikan jaminan secara tegas terhadap produk sertipikat yang dihasilkan oleh BPN. dalam konteks menjamin kepastian hukum maka yang perlu dikoreksi dari kebijakan hukum pertanahan adalah siapa orang yang bertanggungjawab atas jaminan hukum produk sertipikat HAT sesuai penjelasan pasal 23 tsb..? dimana dalam hlm pertangungjawaban kepastian hukum atas produk sertipikat tersebut jika terjadi sengketa diserahkan kembali pada para pihak, maka di sinilah terlihat adanya ketidak-adilan dalam kebijakan hukum pertanahan pada stelsel publisitas negatif (berunsur positif) tersebut. Pada dasarnya suatu pengakuan oleh negara atas hak kepemilikan rakyatnya menurut penulis kiranya perlu dipertegas dengan suatu pertanggungjawaban yang jelas, maka ketidak jelasan pertanggungjawaban tersebut menunjukan tidak berartinya pengakuan dari Negara terhadap hak kepemilikan. Artinya Negara tidak memberikan penjaminan apapun terhadap hak kepemilikan tersebut.

 

[2] Overschrijvings ambtenaar, merupakan wakil dari pemerintah dalam melaksanakan kebijakan hukum pertanahan, dimana ambtenaar mempunyai tugas sebagai pegawai atau pejabat balik nama dan bertanggungjawab sepenuhnya terhadap hasil atau produk dari sertipikat HAT jika kesalahan atau kekeliruan. Sehingga perbedaan pada stelsel publisitas negatif dengan stelsel publisitas negatif (berunsur positif) ada pada ketegasan pertanggungjawabannya. Dalam stelsel publisitas  negatif  (berunsur positif)  jika terjadi kesalahan atau kekeliruan tidak ditemukan atau tidak terdapat kompensasi terhadap para pihak atas hal tersebut, hal ini disebabkan tidak adanya ketegasan  siapa yang bertanggungjawab, atas produk sertipikat HAT yang dikeluarkan oleh BPN. Ketidak jelasan pertanggungjawaban ini membawa dampak pada penyelesaian sengketa atas tanah.  Penyelesaian sengketa tanah sering dipaksakan keranah hukum pidana (Pengadilan Negeri) dan membutuhkan waktu yang cukup lama. Lebih tepatnya jika ada kejelasan pertanggungjawaban maka sengketa pertanahan merupakan tugas dari PTUN karena persoalan kesalahan atau kekeliruan pada sistem pendaftaran tanah adalah bagian dari hukum administrasi negara.