PELAKSANAAN SISTEM PENDAFTARAN TANAH DALAM PRAKTIK BPN

Pelaksanaan Sistem Pendaftaran Tanah Dalam Praktik

Keberadaan PP Nomor 24 Tahun 1997 ini memberikan nuansa yang sangat berbeda dengan PP Nomor 10 Tahun 1961. PP Nomor 24 Tahun 1997 berusaha memberikan kepastian hukum terhadap pemilik atau yang menguasai tanah untuk melakukan pendaftaran tanah. Hal ini terlihat dengan adanya sistem pendaftaran secara sporadis dan sistem pendaftaran secara sistematik. Pendaftaran tanah yang dilakukan dengan cara sporadis, pemilik tanah yang aktif untuk melakukan pendaftaran tanah.

Pendaftaran tanah secara sistematik merupakan pendaftaran tanah yang melibatkan pemerintah (Badan Pertanahan Nasional) sebagai pelaksana dibantu oleh sebuah panitia independen. Hal ini sesuai ketentuan dalam    Pasal 8 PP Nomor. 24 Tahun 1997 dinyatakan sebagai berikut: 1) Dalam melaksanakan pendaftaran secara sistematik, Kepala Kantor Pertanahan dibantu oleh sebuah panitia Ajudikasi yang dibentuk oleh Menteri atau pejabat yang ditunjuk.  2) Susunan Panitia Ajudikasi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) terdiri atas: (a) Seorang Ketua Panitia merangkap anggota yang dijabat oleh seorang pegawai Badan Pertanahan Nasional; (b) Beberapa orang anggota yang terdiri dari: a) Seorang pegawai Badan Pertanahan Nasional yang mempunyai kemampuan pengetahuan di bidang pendaftaran tanah; b) Seorang pegawai Badan Pertanahan Nasional yang mempunyai kemampuan pengetahuan di bidang hak-hak atas tanah; c) Kepala Desa/Kelurahan yang bersangkutan dan atau seorang Pamong Desa/Kelurahan yang ditunjuknya. 3) Keanggotaan Panitia Ajudikasi dapat ditambah dengan seorang anggota yang sangat diperlukan dalam penilaian kepastian data yuridis mengenai bidang-bidang tanah di wilayah desa/kelurahan yang bersangkutan. 4) Dalam melaksanakan tugasnya, Panitia Ajudikasi dibantu oleh satuan tugas pengukuran dan pemetaan, satuan tugas pengumpul dan yuridis dan satuan administrasi yang tugas dan susunannya diatur oleh menteri.

Pendaftaran tanah meliputi: pengukuran, pemetaan dan pembukuan tanah, pendaftaran hak-hak atas tanah dan peralihannya,  pemberian surat tanda bukti hak yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat (pasal 19 UUPA: UU No.5 Tahun 1960). Pelaksanaan pendaftaran tanah meliputi kegiatan pendaftaran tanah untuk pertama kali dan pemeliharaan data pendaftaran tanah (pasal 11 PP. No.24 Tahun 1997). Kegiatan pendaftaran tanah untuk pertama kali meliputi: 1) pengumpulan dan pengolahan data fisik; 2) pembuktian hak dan pembukuannya, penerbitan sertipikat, penyajian data fisik dan data yuridis, penyimpanan daftar umum dan dokumen. Kegiatan pengumpulan dan pengolahan data fisik meliputi kegiatan pengukuran dan pemetaan, termasuk di dalamnya adalah pembuatan peta dasar pendaftaran, penetapan batas bidang-bidang tanah, pengukuran dan pemetaan bidang-bidang tanah dan pembuatan peta pendaftaran, pembuatan daftar tanah, serta pembuatan Surat Ukur. Pengukuran dan pemetaan dimaksud dilaksanakan bidang demi bidang dengan satuan wilayah desa/kelurahan. Sebelum dilaksanakan pengukuran, batas-batas tanah harus dipasang tanda batas dan ditetapkan batas-batasnya melalui asas kontradiksi delimitasi (dihadiri dan disetujui oleh pemilik tanah yang letaknya berbatasan langsung) dengan bidang tanah dimaksud. Kegiatan tersebut dengan tujuan untuk menjamin kepastian hukum hak atas tanah, maka diselenggarakan pendaftaran tanah di seluruh wilayah RI.

Perbedaan kewenangan dalam sistem pendaftaran tanah seperti diuraikan di atas, tertuang dalam ketentuan angka 2 b dan c, dimana kegiatan pendaftaran tanah meliputi pendaftaran hak, termasuk peralihan dan pembebanannya serta pemberian surat-surat tanda bukti, dengan kegiatan itu dimaksudkan bahwa sertifikat tanah sebagai alat pembuktian yang kuat. Dalam ketentuan angka 2 huruf c di atas disebutkan surat tanda bukti yang diterbitkan sebagai alat bukti yang kuat bukan terkuat atau mutlak, hal ini berarti pendaftaran tanah di Indonesia menganut Stelsel publisitas negatif (berunsur positif) dimana apabila sertipikat tanah telah diterbitkan atas nama seseorang dan ada pihak lain yang dapat membuktikan sebagai pemilik yang lebih berhak melalui putusan lembaga peradilan maka sertipikat tanah tersebut dapat dibatalkan yang kemudian diberikan kepada pihak yang lebih berhak.

UUPA memberikan suatu penjelasan bahwa pendaftaran tanah akan diselenggarakan secara sederhana dan mudah dimengerti oleh rakyat yang bersangkutan. Ketentuan ini perlu mendapat perhatian pemerintah untuk melaksanakan pembenahan dan perbaikan di bidang pendaftaran tanah, terutama hal-hal yang berkaitan dengan pelayanan tanah-tanah adat dimana pendaftaran tanah masih menggunakan alat bukti pembayaran pajak masa lalu seperti girik dan petuk sebagai alas hak sedangkan administrasi girik dan petuk tersebut secara prinsip sudah tidak ada.

Penjelasan UUPA angka IV dikatakan bahwa usaha yang menuju ke arah kepastian hak atas tanah ternyata dari ketentuan pasal-pasal yang mengatur pendaftaran tanah yaitu: Pasal 23, 32 dan 38 yang ditujukan kepada para pemegang hak yang bersangkutan dengan maksud agar mereka memperoleh kepastian tentang haknya. Pasal 23 (32/HGU dan 38/HGB) berbunyi :

  1. Hak milik  demikian pula setiap peralihannya, hapusnya  dan   pembebanannya  dengan hak lain harus didaftarkan sesuai ketentuan pasal 19 UUPA.
  2. Pendafataran dimaksud merupakan alat pembuktian yang kuat mengenai hapusnya hak milik serta sahnya peralihan dan pembebanan hak tersebut. Pasal 19 UUPA ditujukan kepada Pemerintah agar di seluruh wilayah Indonesia diadakan Pendaftaran Tanah yang bersifat rechts cadaster, artinya yang bertujuan menjamin kepastian hukum.[1]

Penjelasan UUPA disebutkan pula bahwa pendaftaran tanah didahulukan penyelenggaraannya di kota-kota agar lambat laun meningkat pada kadaster yang meliputi seluruh wilayah Negara (Indonesia) tentunya yang dimaksud dalam Undang-Undang ini yaitu termasuk daerah hutan maupun laut (marine kadaster).

Ketentuan hukum yang diatur dalam pasal 23 dan 24 (PP No. 24 tahun 1997), tentang pendaftaran tanah menunjukan bahwa konstruksi hukum mensyaratkan adanya alat bukti tertentu yang dapat dijadikan alas hak (title) yang dapat dipergunakan bagi seseorang atau badan hukum. Warga negara dapat menuntut kepada Negara adanya keberadaan hak atas tanah yang dipegang atau dimiliki. Secara hukum dengan berpegang pada alat bukti sertipikat, maka alat bukti tersebut akan berfungsi sebagai  landasan yuridis formal yang dapat dipergunakan untuk melegalisasi asetnya, artinya bahwa merupakan hak bagi warga negara yang mempunyai tanah untuk dapat diterbitkan sertipikat tanda bukti sekaligus alat bukti kepemilikan hak atas tanah. Selain hak milik atas tanah terdapat pula hak pengelolaan atas tanah negara. Instrument yuridis atau alat bukti kepemilikan dapat dibedakan sebagai berikut;

  1. Pembuktian pemberian hak baru, yang disebut sebagai hak baru atas tanah di sini adalah hak atas tanah yang masih berstatus tanah negara, maka status haknya harus dibuktikan dengan  penetapan pemerintah yang dikeluarkan oleh pejabat yang berwenang atas hak pengelolaan tersebut. Wujud konkret dari penetapan pemerintah ini adalah Surat Keputusan Pemberian hak kepemilikan atas tanah (Surat Keputusan Hak Milik, HGU, HGB, HP atau HM Atas Sarusun);
  2. Pembuktian pemberian hak baru yang kedua adalah akta otentik PPAT (Pejabat Pembuat Akta Tanah), dimana akta PPAT menurut ketentuan hukum termasuk alat bukti kepemilikan hak baru (hak yang muncul karena  dilakukan berdasarkan peralihan hak), akta otentik tersebut memuat pemberian hak baru dari pemilik lama kepada pemilik baru yang dilakukan oleh pemegang hak milik kepada penerima hak yang bersangkutan. Peralihan haknya bisa mengenai Hak Milik, HGU, HGB, HP atau HM Atas Sarusun. (pasal 23 PP No. 24 tahun 1997);
  3. Ketiga, pemberian hak baru yang di dasarkan atas instrument yuridis tertulis lainnya yang disebut sebagai hak atas tanah yang lama (pasal 24 PP No. 24 tahun 1997), yang diakui keberadaannya oleh hukum sebagai alat bukti tertulis kepemilikan hak atas tanah. Instrument yuridis tentang keberadaan alat bukti kepemilikan tersebut secara terinci diatur dalam Peraturan Menteri Negara Agraria (PMNA)/ Kepala Badan Pertanahan Nasional ( KBPN ) No. 3 tahun 1997. Didalam pasal 24 PP No. 24 tahun 1997 dan pasal 60 dari PMNA/KBPN No. 3 tahun 1997, beserta penjelasan pasalnya disebutkan alat bukti kepemilikan lama yakni: grosse/salinan akta eigendom, surat tanda bukti hak milik yang diterbitkan berdasarkan peraturan swapraja, surat tanda bukti hak milik yang dikeluarkan berdasarkan peraturan Menteri Agraria No. 9 tahun 1959, surat keputusan pemberian hak milik dari pejabat yang berwenang baik sebelum maupun sejak berlakunya UUPA, yang tidak disertai kewajiban untuk mendaftarkan hak yang diberikan, tetapi telah memenuhi semua kewajiban yang disebut di dalamnya, hak milik tersebut adalah hak milik yang dibuktikan berdasarkan surat-surat petok D / girik, pipil, kitir, dan verponding Indonesia (v.i.) sebelum berlakunya PP No. 10 tahun 1961, termasuk pembuktian atas terjadinya peralihan hak berdasarkan akta pemindahan hak dibawah tangan yang dibubuhi tanda kesaksian oleh kepala Adat/desa/kelurahan yang dibuat sebelum berlakunya peraturan pemerintah (PP No. 10 tahun 1961) dengan disertai alas hak yang dialihkan, juga pembuktian yang di dasarkan akta pemindahan yang dibuat oleh PPAT yang tanahnya belum dibukukan, dengan disertai alas hak yang dialihkan, termasuk juga suatu pembuktian yang di dasarkan alat bukti yang berupa akta ikrar wakaf / surat ikrar wakaf yang dibuat sebelum atau sejak mulai dilaksanakan PP No. 28 tahun 1977 dengan disertai alas hak yang diwakafkan, serta pembuktian yang di dasarkan pada risalah lelang, surat penunjukan pembelian kavling tanah pengganti tanah yang diambil pemerintah, surat keterangan riwayat tanah yang pernah dibuat oleh kepala kantor PBB dengan disertai alas hak yang dialihkan, lain-lain bentuk alat pembuktian tertulis dengan nama apapun juga sebagaimana di maksud dalam pasal II, VI, dan VII ketentuan konversi. Alat-alat bukti kepemilikan hak ini pada hakekatnya merupakan representasi dari pengakuan negara terhadap hak kepemilikan yang dipunyai oleh warga negara Indonesia.

 

Penjelasan mana dapat diketahui bahwa bentuk karakter negatif dinyatakan secara tegas dalam penjelasan pasal 32 PP No. 24 tahun 1997 yang menyatakan bahwa pendaftaran tanah diselenggarakan tidak menggunakan stelsel publikasi positif, akan tetapi menggunakan stelsel publisitas negatif (berunsur positif). Persoalan mendasar sebagai bentuk karaktar negatif (berunsur positif) adalah tidak adanya kompensasi yang diberikan apabila terjadi kesalahan atau kekeliruan dalam rangka penerbitan sertifikat hak atas tanahnya. Artinya bahwa stelsel publisitas negatif (berunsur positif) ini tidak didapati adanya pertanggungjawaban atas produk sertipikat. Sistem pendaftaran publisitas negatif merupakan warisan masa lalu yang berlangsung sampai saat ini. Pada masa pemerintahan Hindia Belanda pendaftaran tanah dilakukan untuk tanah-tanah yang tunduk terhadap hukum barat (Belanda) yang dilaksanakan oleh pejabat yang disebut ambtenaar pada kantor kadaster (Kantor Pertanahan). Sesuai dengan tugas dari kantor kadaster dalam melaksanakan kegiatan pendaftaran pada waktu itu, pendaftaran tanah didasarkan pada suatu peraturan yang dimuat dalam Stbl. 1824 No. 27 jo. 1947 No. 53, dimana perjanjian obligatoir peralihan hak dilaksanakan dengan segala bukti tertulis, akta Notaris, ataupun akta dibawah tangan yang disaksikan Notaris dan kemudian oleh kepala kantor kadaster yang merupakan seorang Pegawai Balik Nama (Overschrijvings ambtenaar)[2] dibantu oleh salah seorang pegawainya yang bertugas membuatkan akta peralihannya. Pendaftaran akta peralihan dilaksanakan pada daftar yang telah disediakan oleh kantor kadaster setelah semua kewajiban pembayaran administrasi yang ditentukan dilakukan terlebih dahulu. Perubahan yuridis mengenai sistem pendaftaran HAT dilakukan setelah Negara Republik Indonesia merdeka, tepaynya setelah dilakukan program yang dinamakan reformasi hukum agraria (land reform), ditandai dengan dikeluarkannya undang-undang pokok agraria (UU No. 5 Tahun 1960) beserta peraturan pelaksananya sebagai pengganti atau mencabut ketentuan perundangan sebelumnya yang dikeluarkan oleh pemerintah Hindia Belanda terutama yang berhubungan dengan tanah, seperti pencabutan ketentuan yang diatur dalam buku II BW (burgelijk Wetboek) khusus yang mengatur mengenai tanah. Tanda bukti kepemilikan hak atas tanah yang berupa sertipikat dilaksanakan setelah terbitnya UUPA (pasal 19) kemudian ditindak lanjuti oleh PP  No. 10 tahun 1961 dan selanjutnya digantikan dengan PP No. 24 tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah.

Ketentuan yang melandasi diselenggarakan pendafataran tanah adalah sebagaimana didifinisikan dalam pasal 1 PP No. 24 tahun 1997. Secara garis besar pendafatran tanah adalah suatu rangkaian kegiatan yang kewenangannya diberikan kepada pemerintah dalam penyelenggaraannya. Kewajiban pendaftaran tanah dibebankan kepada para pihak yang berkepentingan yang tata caranya di atur oleh pemerintah (red. psl 1 PP No 24/1997).

Kelemahan dari landasan pendaftaran tersebut yaitu tidak terdapat pertanggungjawaban atas semua rangkaian dalam pelaksanaan pendaftaran tersebut. Suatu perbuatan hukum ada karena adanya suatu peristiwa hukum, disini yang terjadi adalah peristiwa hukum rangkaian kegiatan pendaftaran HAT dimana kewenangan pelaksanaannya diberikan kepada pemerintah (BPN) dan dari peristiwa hukum itulah perbuatan hukum pendaftaran HAT diwajibkan untuk dilaksanakan. Atas kewajiban di antara kedua belah pihak (pihak pemerintah dan pihak-pihak yang berkepentingan) sehingga muncul hubungan hukum yaitu hubungan hukum yang terjadi di antara pihak-pihak yang melaksanakan kewenangan untuk menjalankan tugas pendaftaran (terdapat hak-hak dan kewajiban yang melekat di dalamnya), dengan pihak-pihak yang berkewajiban melaksanakan pendaftaran HAT (terdapat pula hak-hak yang melekat di dalamnya). Terhadap hubungan hukum yang muncul dalam pendaftaran HAT maka terjalin hubungan hukum di antara hak dan kewajiban masing-masing (pihak, baik pihak pemerintah maupun pihak yang berkepentingan) atas pendaftaran tanah tersebut sehingga menimbulkan akibat hukum sah atau tidaknya hasil dari sebuah pendaftaran tanah tersebut (sertipikat tanah). Implikasi dari sah tidaknya suatu sertipikat tanah hasil dari pendaftaran tanah sudah semestinya secara hukum ada pertanggungjawaban, terhadap para pihak yang berkepentingan dan atau termasuk pertanggungjawaban terhadap publik. Pendaftaran tanah mempunyai hubungan hukum secara vertikal maupun horizontal terhadap publik, sehingga pertanggangjawaban terhadap publik adalah merupakan suatu kewajiban yang harus dipenuhi.

 



[1] Kelemahan utama dari praktik di kantor Notaris-PPAT adalah ketidak tenangan dan kerisauan atas timbulnya gugatan dikemudian hari, karena sistem pendaftaran kita tidak memberikan jaminan secara tegas terhadap produk sertipikat yang dihasilkan oleh BPN. dalam konteks menjamin kepastian hukum maka yang perlu dikoreksi dari kebijakan hukum pertanahan adalah siapa orang yang bertanggungjawab atas jaminan hukum produk sertipikat HAT sesuai penjelasan pasal 23 tsb..? dimana dalam hlm pertangungjawaban kepastian hukum atas produk sertipikat tersebut jika terjadi sengketa diserahkan kembali pada para pihak, maka di sinilah terlihat adanya ketidak-adilan dalam kebijakan hukum pertanahan pada stelsel publisitas negatif (berunsur positif) tersebut. Pada dasarnya suatu pengakuan oleh negara atas hak kepemilikan rakyatnya menurut penulis kiranya perlu dipertegas dengan suatu pertanggungjawaban yang jelas, maka ketidak jelasan pertanggungjawaban tersebut menunjukan tidak berartinya pengakuan dari Negara terhadap hak kepemilikan. Artinya Negara tidak memberikan penjaminan apapun terhadap hak kepemilikan tersebut.

 

[2] Overschrijvings ambtenaar, merupakan wakil dari pemerintah dalam melaksanakan kebijakan hukum pertanahan, dimana ambtenaar mempunyai tugas sebagai pegawai atau pejabat balik nama dan bertanggungjawab sepenuhnya terhadap hasil atau produk dari sertipikat HAT jika kesalahan atau kekeliruan. Sehingga perbedaan pada stelsel publisitas negatif dengan stelsel publisitas negatif (berunsur positif) ada pada ketegasan pertanggungjawabannya. Dalam stelsel publisitas  negatif  (berunsur positif)  jika terjadi kesalahan atau kekeliruan tidak ditemukan atau tidak terdapat kompensasi terhadap para pihak atas hal tersebut, hal ini disebabkan tidak adanya ketegasan  siapa yang bertanggungjawab, atas produk sertipikat HAT yang dikeluarkan oleh BPN. Ketidak jelasan pertanggungjawaban ini membawa dampak pada penyelesaian sengketa atas tanah.  Penyelesaian sengketa tanah sering dipaksakan keranah hukum pidana (Pengadilan Negeri) dan membutuhkan waktu yang cukup lama. Lebih tepatnya jika ada kejelasan pertanggungjawaban maka sengketa pertanahan merupakan tugas dari PTUN karena persoalan kesalahan atau kekeliruan pada sistem pendaftaran tanah adalah bagian dari hukum administrasi negara.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *


*

You may use these HTML tags and attributes: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>

*